مغایرت­های لایحه حفاظت از خاک با اسناد بالادستی و پیشنهادهایی برای اصلاح آن

به گزارش خبرگزاری تسنیم، شبکه کانون‌های تفکر ایران (ایتان) با ارسال نامه‌ای به اعضای هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره لایحه حفاظت از خاک، ضمن انتقاد از جرم انگاری‌های فراوان فعالیت واحدهای تولیدی در متن این لایحه، اعطای اختیارات جزایی و صدور حکم به سازمان حفاظت محیط‌زیست در قالب ماده 15 لایحه حفاظت از خاک را موجب افزایش فساد اداری و آسیب به امنیت فضای کسب‌وکار و درعین‌حال عدم تحقق حفاظت از خاک دانست. ایتان با اشاره به مغایرت‌های این ماده با سیاست‌های کلی قضایی کشور پیشنهاد داد تا ضمن تعریف «شرایط اضطراری آلودگی خاک» قیدشده در تبصره این ماده، «کمیته‌ای تخصصی» برای رسیدگی به تخلفات واحدهای آلوده‌کننده خاک تشکیل گردد تا با تخصصی کردن رسیدگی به دعاوی احتمالی هر نوع واحد تولیدی، موجبات کاهش اطاله­دادرسی قضایی نیز فراهم شود. متن کامل نامه شبکه کانون‌های تفکر ایران در ادامه آمده است:

مجلس شورای اسلامی لایحه «حفاظت از خاک» را در تاریخ 01/07/1397، با اصلاحاتی به تصویب رساند و متن نهایی لایحه به شورای محترم نگهبان ارسال شد. شورای محترم نگهبان طی نامه شماره 7342/102/97 مورخ 28/7/1397 خطاب به رئیس محترم مجلس شورای اسلامی، اعلام نظر نهایی خود در مورد این لایحه را به رفع ابهام در مواد (3)، (6)، (9) و (21) این لایحه منوط کرد. عمده ایراد لایحه مذکور اعطای اختیارات اجرایی ویژه به سازمان نظارتیِ محیط‌زیست است. باید توجه داشت که رویکرد سازمان حفاظت محیط‌زیست طی دهه­های اخیر عموماً رویکردی سلبی و توقف تولید بوده است تا ضابطه­مند کردن تولید. بااین‌همه، در لایحه مذکور به سازمان حفاظت محیط‌زیست اختیارات اجرایی ویژه­ای داده شده که علاوه بر مشکلاتی که می‌تواند برای تولیدکنندگان بخش‌های صنعت و کشاورزی ایجاد کند؛ احتمال سلب نظارت مجلس بر عملکرد دولت را نیز در پی داردکه بیان تفصیلی آن از این مقال خارج است.

بررسی­ها نشان می­دهد علاوه بر ابهامات مورد اشاره شورای محترم نگهبان، متن لایحه مصوبه مجلس شورای اسلامی، دارای مغایرت­هایی با اسناد بالادستی و ابهامات دیگری نیز هست که عدم‌اصلاح آن­ها می­تواند ضمن زمینه­سازی برای بروز فساد اداری و آسیب به محیط‌زیست؛ فرآیند تولید و کسب‌وکار را نیز مختل کرده و در شرایط فعلی کشور مصداقی بارز از خودتحریمی باشد. در ادامه به مغایرت­های مورداشاره لایحه پرداخته می‌شود:

1. در تبصره ماده (15) لایحه مذکور، آمده است: «درصورتی‌که آلودگی ایجادشده، محیط‌زیست و یا سلامت را با وضعیت اضطراریمواجه کند، سازمان بدون اخطار قبلی، رأساً نسبت به توقف موقت تمام یا قسمتی از فعالیت واحد آلاینده که موجب آلودگی می­شود اقدام خواهد کرد. و آلوده‌کننده علاوه بر حذف و رفع منشأ آلودگی، اعاده به وضعیت سابق و جبران خسارت، به حداکثر جزای نقدی محکوم می­شود.» و بدین ترتیب اختیار توقف فعالیت واحد تولیدی به سازمان حفاظت محیط‌زیست اعطا شده و مرجع تعیین‌کننده میزان خسارت وارده به محیط‌زیست نیز مشخص نگردیده است. درحالی‌که: بند (5) سیاست­های کلی قضایی بر «تمرکز دادن کلیه امور دارای ماهیتقضاییدر قوهقضاییه با تعریف ماهیتقضاییو اصلاح قوانین و مقررات مربوط بر اساس آن و رسیدگی ماهویقضاییبه همه دادخواهی­ها و تظلمات» و بند (7) سیاست­های کلی قضایی بر «یکسان‌سازی آیین دادرسی در نظام قضایی کشور با رعایت قانون اساسی[1]» تأکید دارند، که این ماده در مغایرت با این دو بند از سیاست­های کلی است.
2. طبق متن ماده (15) لایحه مذکور: «درصورتی‌که اشخاص ذی­نفع نسبت به اخطار یا دستور سازمان معترض باشند، می­توانند برای یک‌بار از سازمان درخواست تمدید مهلت مذکور را نمایند» و بدین ترتیب امکان اعتراض به "اصلِ اخطار و یا صحت تشخیص آلایندگی" که توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست حکم داده می‌شود، برای معترض (واحد تولیدی) وجود ندارد. درحالی‌که: بند (1) سیاست‌های کلی قضایی بر« اصلاح ساختار نظام قضایی کشور در جهت تضمین عدالت و تأمین حقوق فردی و اجتماعی» تأکید دارد. بنابراین لازم است در متن یا تبصره این ماده به امکان اعاده حقوق و طرح دعوی واحدهای تولیدی نسبت به اصل حکم و صحت تشخیص سازمان محیط‌زیست با سازوکارهای تکمیلی اشاره شود.
3. لازم به ذکر است بااینکه طبق اصل (173) قانون اساسی، «دیوان عدالت اداری» برای رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، ادارات و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده تشکیل شده است؛ اما اولاً اصل بر این است که، دیوان عدالت اداری به‌طور ماهوی به موضوعات مورد اختلاف رسیدگی نمی‌کند، بلکه صرفاً ازنظر رعایت قوانین و مقررات به موضوع رسیدگی می‌کند و درصورتی‌که این بخش از تبصره ماده (15) تبدیل به قانون شود دیوان عدالت اداری با در نظر گرفتن حدود صلاحیت خود از رسیدگی به این تظلمات خودداری خواهد کرد. ثانیاً دیوان عدالت اداری در مواردی که فرآیند دادرسی اداری طی شده باشد ولی رأی صادرشده مورد اختلاف طرفین دعوی باشد به تظلمات مردم رسیدگی خواهد کرد و لذا متن تبصره مذکور از این منظر که تشخیص سازمان حفاظت محیط‌زیست از جنس "دستور" است یا "حکمورأی" محل ابهام است. از سوی دیگر حتی اگر واحدهای تولیدی معترض حق طرح دعوی در دیوان عدالت اداری را نیز داشته باشند، با توجه به زمان‌بر بودن رسیدگی به تظلمات آن‌ها در این فرآیند، توقف موقت فعالیت واحدهای تولیدی با توجه به اقتضای حرفه‌ای آن‌ها می‌تواند منجر به ضرر و زیان جبران‌ناپذیر و از دست رفتن موقعیت واحد تولیدی در بازار و درنهایت حذف آن­ها از چرخه تولید شود.

*پیشنهاد‌ها برای اصلاح متن برخی ماده­های لایحه حفاظت از خاک

با توجه به موارد فوق­الذکر، شبکه کانون‌های تفکر ایران (ایتان) برخی مواد این لایحه را مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران می‌داند و برای رفع ایرادات فوق‌الذکر بدین‌وسیله تغییرات زیر را برای متن لایحه حفاظت از خاک پیشنهاد می­کند:

1. تعریف شفافی از واژه کلی «وضعیت اضطراری» ذکرشده در تبصره ماده (15) و متن ماده (11) این لایحه، مبتنی بر شاخص­های ارزیابی معتبر جهانی و با همکاری ­وزارت جهاد کشاورزی، وزارت صنعت، معدن، تجارت و سازمان حفاظت محیط‌زیست ارائه گردد.
2. متن تبصره ماده (15) بدین ترتیب اصلاح شود: «درصورتی‌که آلودگی ایجادشده، محیط‌زیست و یا سلامت را با وضعیت اضطراری مواجه کند، سازمان به واحد تولیدی اخطار خواهد داد و در صورت ادامه تخلف واحد تولیدی تا 72 ساعت بعدازاین اخطار، سازمان با دستور مرجع قضایی، نسبت به توقف موقت تمام یا قسمتی از فعالیت واحد آلاینده که موجب آلودگی می­شود اقدام خواهد کرد.» در ادامه همین تبصره و یا با افزودن تبصره­ای جدید، این جمله نیز اضافه گردد: « سازمان مکلف است حداکثر تا دو هفته پس از توقف موقت فعالیت واحد تولیدی، «کمیته­ای تخصصی» شامل: یک نماینده از وزارتخانه­های جهاد کشاورزی، صنعت، معدن، تجارت و وزارت بهداشت، یک نفر قاضی کارشناس (به نمایندگی از قوه قضائیه)، یک نفر کارشناس سازمان حفاظت محیط­زیست، یک نفر از نظام صنفی کشاورزی و یک نفر از کانون عالی انجمن‌های صنفی کارفرمایی ایران جهت بررسی تخصصی و تعیین تکلیف فعالیت واحد تولیدی تشکیل دهد. در این کمیته­ی هفت­نفره، پس از قرائت گزارش کارشناسی سازمان حفاظت محیط­زیست توسط نماینده این سازمان، نماینده واحد تولیدی معترض می‌تواند دفاعیات خود را بیان کرده و پس‌ازآن قضاوت نهایی صدور حکم "توقف کامل" فعالیت واحد تولیدی و یا رفع "توقف موقت"، منوط به آرای اکثریت اعضای این کمیته تخصصی خواهد بود. اگر تا دو هفته پس از توقف موقت فعالیت واحد تولیدی، جلسه این کمیته از طرف سازمان حفاظت محیط‌زیست تشکیل نگردد؛ حکم توقف موقت به‌صورت خودکار ابطال خواهد شد. ضمن اینکه اگر بعد از رأی کلی این کمیته­ی تخصصی، تشخیص کارشناسی سازمان حفاظت محیط‌زیست اشتباه باشد، این سازمان ملزم به جبران خسارت برآورد شده تعطیلی موقت واحد تولیدی که توسط مرجع قضایی برآورد می­شود خواهد بود. مدت‌زمان دوهفته‌ای تشکیل جلسه کمیته تخصصی و بررسی وضعیت نهایی توقف فعالیت واحد تولیدی، بنا به مورد و در صورت نیاز به نمونه‌برداری‌ها و بررسی‌های میدانی، با اتفاق‌نظر اکثریت اعضای این کمیته­ حداکثر تا یک ماه توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست قابل استمهال خواهد بود.
3. پیشنهاد تشکیل «کمیته تخصصی» که در بند پیشین ذکر شد، با استناد به بند (4) سیاست­های کلی قضایی مبنی بر «تخصصی کردن رسیدگی به دعاوی در سطوح موردنیاز»، برای سایر ماده­های «لایحه حفاظت از خاک» که ماهیت صدور حکم قضایی و یا مجازات دارند نیز قابل‌تعمیم می­باشد. این امر در عین تخصصی کردن صدور احکام مرتبط با فعالیت هر واحد تولیدی، می­تواند موجب کاهش اطاله دادرسی قضایی نیز گردد.
4. در متن تبصره ماده (15) صریحاً اشاره شود که مرجع تعیین‌کننده"میزان خسارت وارده" در بخش «حذف و رفع منشأ آلودگی، اعاده به وضع سابق و جبران خسارت» مرجع قضایی است.
5. در تبصره ماده (15) علاوه بر اختیار درخواست "تمدید مهلت اخطار"؛ امکان اعتراض تولیدکننده به "اصل اخطار" و "تشخیص سازمان حفاظت محیط‌زیست" و رجوع به دادگاه صالحه برای طرح دعوی خود نیز تصریح گردد.