مسئله میزان استقلال بانک مرکزی در سایر کشورها و اصل استقلال در ایران

با روی کارآمدن دولت یازدهم برخی از صاحب‌نظران و کارشناسان اقتصادی معتقد هستند که بانک مرکزی باید مستقل از سیاست‌های دولت عمل کند و دولت آینده باید تحول اساسی در نحوه کار این نهاد ایجاد کند. خبرگزاری تسنیم در این زمینه با امیر عظیمی یکی از اساتید اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی گفت‌وگو کرده است:

*در حال حاضر اختلاف نظرهای جدی درباره‌ استقلال بانک مرکزی در کشور وجود دارد. برخی می‌گویند باید استقلال بیشتری به نهاد سیاست‌گذار پولی داد، برخی هم معتقدند بانک مرکزی هم‌اکنون مستقل است و نیازی به استقلال بیشتر ندارد، نظر شما دراین‌باره چیست؟

عظیمی: بهتر است استقلال بانک مرکزی را با مثالی از بانک مرکزی ایالات متحده و اروپا تبیین کنم. در این کشورها، بانک مرکزی تحت امر مستقیم رئیس‌جمهور نیست. در واقع بانک مرکزی دو بخش دارد؛ بخش پولی که شامل این است که چقدر و با چه نرخی باید اسکناس چاپ کند. وظیفه‌ این بخش حفظ ارزش پول ملی و جلوگیری از پدید آمدن تورم است. این در حالی است که در کشور ما ارزش پول ملی کم شده است، تورم بالاست و خبری از کاهش قیمت‌ها نیست. با این شرایط، تولید در اقتصاد دچار رکود می‌شود. پس در واقع وظیفه‌ی بانک مرکزی این است که نقدینگی کافی در اختیار اقتصاد بگذارد که مبادلات انجام شود.
دوم اینکه بانک مرکزی با این نقدینگی که در اختیار اقتصاد می‌گذارد باید از چاپ بیش از اندازه‌ی پول که موجب تورم می‌شود بپرهیزد. همچنین نباید چاپ پول، کمتر از حدی باشد که نتواند به عنوان وسیله‌ی مبادله در اقتصاد عمل کند. در واقع حفظ ارزش پول ملی به همین معناست و بر عهده‌ی بانک مرکزی است. به عبارت دیگر، بخش پولی اقتصاد وظیفه‌ی بانک مرکزی است.
من استقلال را این گونه توصیف می‌کنم: «استقلال یعنی اینکه بانک مرکزی تحت امر رئیس‌جمهور نباشد؛ به این معنا که رئیس‌ کل مجبور به قبول خواسته‌های رئیس‌جمهور نباشد؛ یعنی به گونه‌ای نباشد که هر وقت دولت با بی‌پولی مواجه شد، از بانک مرکزی بخواهد که پول چاپ کند. بنابراین استقلال بانک مرکزی یعنی اینکه رئیس‌ کل بانک مرکزی کارمند دستگاه اجرایی نباشد، کسی به او دستور ندهد و در وظایف او مداخله نشود.»

*آیا برخی کارها مانند پیش‌فروش سکه، که در کشور ما توسط بانک مرکزی صورت می‌گیرد، وظیفه‌ی بانک مرکزی است؟ در کشورهای دیگر به چه صورت است؟

عظیمی: اگر ضراب‌خانه در اختیار بانک مرکزی و یکی از اجزای آن باشد، می‌تواند به دو نوع عمل کند؛
یکی اینکه مستقلاً به ضرب سکه اقدام کند و دیگر آنکه به دستور دولت این کار را انجام دهد. در گذشته در کشورهای دیگر به عنوان ذخیره‌ی ثروت، سکه‌های طلا ضرب می‌شد و مردم می‌خریدند. ولی امروزه مثلاً بانک مرکزی آمریکا، که ذخایر طلای فراوانی دارد، سکه ضرب نمی‌کند تا به مردم بفروشد؛ یعنی دولت برای این کار می‌تواند ضراب‌خانه داشته باشد. امروزه دولت‌ها از سکه، انبار و ذخایر طلا مثل گذشته‌ نگه‌داری نمی‌کنند؛ بلکه این ذخایر طلا را به ضراب‌خانه می‌دهند تا سکه ضرب کند.
در واقع این کاری فرعی برای بانک مرکزی است. بانک مرکزی ضراب‌خانه‌ای دارد که تحت نظارت خود اوست. یعنی پول‌های خرد را برای تسهیل مبادله تولید می‌کند؛ مثل آمریکا که سکه‌های ده‌‌سنتی ضرب می‌کند. ولی وظیفه‌ی اصلی بانک مرکزی انتشار پول است. بنابراین ضرب سکه وظیفه‌ای فرعی است؛ چرا که اگر قرار باشد ضراب‌ها، طلا را به سکه تبدیل کنند، ممکن است از مقدار آلیاژ کمتری استفاده نمایند.
بنابراین ضرب سکه به عنوان یک کار فرعی می‌تواند به وسیله‌ی ضراب‌خانه‌ی بانک مرکزی انجام شود؛ اما وظیفه‌ی بانک مرکزی نیست.

*رئیس‌کل بانک مرکزی باید چگونه انتخاب شود؟
عظیمی : در کشورهای دیگر بانک مرکزی مستقل است؛ مثلاً در کنگره‌ی آمریکا، رئیس‌جمهور رئیس بانک مرکزی را پیشنهاد می‌دهد و مجلس او را تأیید می‌کند.

*اگر رئیس‌جمهور رئیس بانک مرکزی را انتخاب نکند، به کم‌رنگ شدن نقش دولت منجر نمی شود؟
عظیمی: رئیس بانک مرکزی در این صورت دیگر کارمند رئیس‌جمهور نیست و مستقل از اوست. لذا استقلال بیشتری خواهد داشت.

*آیا این امر با وظایف رئیس‌جمهور تناقض ندارد؟
عظیمی: خیر استقلال بانک مرکزی به معنی این است که رئیس‌جمهور کاری به بانک مرکزی نداشته باشد. معمولاً در کشورهای دیگر، بانک مرکزی شورایی دارد که رئیس را انتخاب می‌کند؛ یعنی مستقل از رئیس‌جمهور است.

*این کار موجب کاهش نقش دولت در جامعه نمی‌شود؟
عظیمی:  اتخاذ این شیوه قطعاً فلسفه‌ای داشته است. در اکثر کشورهای پیشرفته، بانک مرکزی مستقل از دولت است، زیرا اگر مستقل نباشد، به خزانه‌ی دولت تبدیل می‌شود.

*به نظر شما، ویژگی‌ رئیس‌ کل بانک مرکزی مستقل چیست؟ آیا امکان استقلال بانک مرکزی در ایران وجود دارد؟
عظیمی: رئیس‌ کل فعلی بانک مرکزی آمریکا فردی است به نام برنانکه که اقتصاددان بسیار بزرگی است. نام او را می‌توان در بسیاری از کتاب‌های اقتصادی مشاهده کرد. در واقع او یک اقتصاددان دانشگاهی و برجسته‌ است که در اقتصاد پول تخصص دارد. در ایران آقای بهمنی نسبت به رؤسای قبلی بانک مرکزی بهتر است. او ابتدا کارمند بانک ملی بوده و 35 سال در بانک ملی فعالیت داشته و فوق‌لیسانس خود را از مؤسسه‌ی علوم بانکی اخذ کرده است. مدتی هم در آنجا به تدریس بانک‌داری پرداخته است.
لذا همه‌ی امور مربوط به بانک را می‌داند و سابقه‌ی زیادی، در حدود 45 سال، در این زمینه دارد. در واقع او تنها کسی است که با درس خواندن و تحصیلات دانشگاهی به این مقام رسیده است. بنابراین اگرچه ایشان اقتصاددان متخصص در حوزه‌ی بانک نیست؛ اما حداقل بانک را به خوبی می‌شناسد. من این‌ها را گفتم به خاطر اینکه شما دقیقاً متخصص و غیرمتخصص را از یکدیگر بشناسید.

*آیا امکان مستقل شدن بانک مرکزی در ایران وجود دارد؟
عظیمی: بستگی به سیستمی دارد که مجلس باید آن را اصلاح کند. به نظر من، مجلس در این باره نقش بزرگی دارد.

*نقش شورای پول و اعتبار در بانک مرکزی چیست؟
به نظر من، این شورا اصلاً نباید باشد. اگر رئیس‌ کل بانک مرکزی مستقل باشد، این شورا فقط باری بر دوش رئیس‌جمهور خواهد بود.

*پیرو صحبت‌های شما، بانک مرکزی اعتقاد دارد که نرخ سود بانک‌ها افزایش یابد، ولی دولت اجازه نمی‌دهد. آیا این امر موجب تناقض می‌شود؟
به نظر من، بانک مرکزی در این زمینه خوب عمل می‌کند. نرخ واقعی تورم 35 تا 40 درصد است. برای اینکه مردم سپرده‌های خود را به بانک دهند، لازم است نرخ بهره‌ی واقعی یکی دو درصد بیشتر از نرخ تورم باشد. این در حالی است که نرخ بهره‌ی کنونی در بانک‌ها 20 تا 21 درصد است. بنابراین مردم جذب بانک‌ها نمی‌شوند. از سویی اگر نرخ بهره 35 درصد شد، چه اتفاقی می‌افتد؟ بنگاه‌های تولیدی که وام می‌گیرند، یا ورشکست می‌شوند یا باید قیمت‌های خود را بالا ببرند تا این هزینه‌ی مالی تأمین شود. این گرفتاری را باید سپرده‌گذارها تحمل کنند یا بانک‌ها یا بنگاه‌های تولیدی؟ هر دو نیز تورمی است. پس ابتدا باید تورم کاهش یابد. اگر نرخ تورم به 20 یا 18 درصد برسد، معقول است.

*پس کلاً نرخ سود بانکی باید به گونه‌ای لحاظ شود که یکی دو درصد بیشتر از تورم باشد.
بله، آنچه در اقتصاد اهمیت دارد نرخ بهره‌ی واقعی است، نه اسمی. بانک‌ها سپرده جمع می‌کنند، اما با چه نرخی باید به بنگاه وام دهند؟ اگر نرخ‌ها را زیاد کنند، تورم تشدید می‌شود و در نتیجه، هزینه‌ی بانک‌های تولیدی افزایش می‌یابد.

*برخی مدعی هستند بانک مرکزی موجب شده است تا بحران ارزی برای کشور ایجاد شود نظرشما در اینباره چیست؟ آیا چند نرخی شدن ارز را می توان به ناکارآمدی بانک مرکزی ربط داد؟

در تعریف بحران ارزی می‌توان گفت که بحران ارزی یعنی تفاوتی که بین نرخ رسمی و غیررسمی ارز وجود دارد که هر چه این اختلاف بیشتر باشد، بحران شدیدتر است... حال اگر ارز سه‌نرخی شود، دیگر کار از بحران گذشته و به چه می‌رسیم... خدا می‌داند!
کشور ما در گذشته نیز دچار بحران ارزی شده است که در مهار این بحران در دهه‌ی 70 ناموفق و در دهه‌ی 80 موفق عمل کردیم. در سال 1370 نرخ ارز 67 ریال بود، ولی در سال 1371 نرخ ارز با 21 برابر شدن به 1458 ریال رسید. در سال 1380 نیز نرخ ارز 1755 ریال بود که از ابتدای سال 1381 حدوداً 4 برابر شد و به 7958 ریال رسید. در واقع در تجربه‌ی گذشته در بحث یکسان‌سازی نرخ ارز، در سال 71 ناموفق و در سال 81 موفق عمل کردیم.
در ابتدای دهه‌ی 70، به دلیل بازسازی پس از جنگ، مجبور به استفاده از وام‌های بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول شدیم که پیش‌شرط آن‌ها برای استفاده از این وام‌ها، اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی بود که یکی از این سیاست‌ها، یکسان‌سازی نرخ ارز در سال 71 بود و نرخ ارز 21 برابر شد! ولی به دلیل سررسید بدهی‌های کلان خارجی و کاهش درآمدهای نفتی، نرخ ارز در بازار غیررسمی افزایش یافت و سیستم دونرخی به وجود آمد که مقامات پولی قادر به کنترل آن نبودند و عملاً در اواسط دهه‌ی 70 این سیاست به شکست انجامید و پیامدهای سوئی نیز برای اقتصاد ایران در پی داشت که از آن جمله می‌توان به نرخ تورم 49درصدی سال 74 اشاره کرد.
اما زمان گذشت تا اینکه در سال 1381، با توجه به شرایط اقتصادی آن زمان کشور، نرخ ارز از 1755 ریال به 7985 ریال تغییر کرد که به دلیل شرایط مناسب اقتصاد و نرخ رشد اقتصادی بالا و تورم پایین، اثرات سوئی بر اقتصاد کشور نداشت. در واقع در دهه‌ی 80 با تدبیر مقامات پولی وقت و ایجاد صندوق ذخیره‌ی ارزی، از نوسانات نرخ ارز در بازار آزاد و اثرات سوء آن بر اقتصاد کشور جلوگیری شد.
حال شرایط چند سال گذشته را بررسی می‌کنیم تا برسیم به علت و علل بحران ارزی اخیر. در چند سال گذشته، به گواه آمارها، نقدینگی به شدت افزایش پیدا کرد که بخش اعظم این نقدینگی به سمت تولید نرفت. به کجا رفت؟ در واقع نقدینگی در دستان مردم بود و موجب افزایش تقاضا شد و تولید متناسب با نقدینگی تغییر نکرد. این امر موجب شد که در سال‌های گذشته، تورم‌های بالایی را تجربه کنیم
حال این نقدینگی سرگردان در دست مردم، به دلیل منفی بودن نرخ بهره‌ی واقعی به سمت سپرده‌گذاری در بانک‌ها نرفت. همچنین به دلیل حجم سرانه‌ی پایین نقدینگی در دست اشخاص، به سمت مسکن هم نرفت. بورس نیز برای مردم جذابیت آن‌چنانی نداشت تولید نیز به دلیل واردات بی‌رویه در رکود به سر می‌برد و بازدهی بالایی نداشت. این شد که بخش عظیمی از این نقدینگی سرگردان به سمت بازار ارز و طلا رفت.
در گذشته به این دو یعنی ارز و طلا به چشم دارایی نگریسته می‌شد، ولی شرایط اقتصادی وقت موجب شد که دلالان و سفته‌بازان به سمت این بازارها بیایند و در پی سودجویی باشند و آهسته‌آهسته شرایط بازار ارز به سمت بحرانی شدن پیش برود. دولت در ابتدای امر شاید فکر نمی‌کرد که این وضعیت در نهایت باعث به وجود آمدن بحران، به خصوص در بازار ارز شود؛ اما مردمی که می‌دیدند رفته‌رفته ارزش دارایی‌هایشان کمتر و کمتر می‌شود، به سمت این بازارها آمدند. دولت نیز دلارهای نفتی گذشته را خرج کرده بود و اکنون در تحریم به سر می‌برد. دیگر توان تزریق دلار به بازار ارز و متعادل کردن نرخ ارز را نداشت. با تمهیداتی که اندیشیده بود، نرخ ارز سه‌قیمتی شد؛ ارز مرجع 1226 ریال، ارز مبادلاتی 2477 و ارز بازار آزاد 3400 و عملاً با این تدبیر دولت، سفته‌بازان بیشتری وارد بازار شدند تا از مابه‌التفاوت این سه نرخ سودی کسب کنند!
البته باید گفت که طبق آمارها، در سال‌های اخیر، 80 درصد صادرات را صادرات نفت و گاز تشکیل می‌دهد که تماماً در اختیار دولت است و تنها 20 درصد سهم صادرات غیرنفتی است که باز هم بخشی از آن در اختیار دولت قرار می‌گیرد.

* آیا دولت نمی‌توانست با عرضه‌ی دلارهای نفتی به بازار ارز، تعادل را در این بازار به وجود آورد؟
در پاسخ باید گفت که دولت قبل از اعمال تحریم‌ها، بیشتر دلارهای نفتی را از طریق بانک مرکزی به ریال تبدیل کرد و موجب افزایش بی‌وقفه‌ی نقدینگی در کشور شد البته نباید از هزینه‌ی انجام پروژه‌های عمرانی در این دولت نیز چشم‌پوشی کرد و بعد از تحریم نیز عملاً دولت ارز مازادی نداشت که به بازار عرضه کند. در نتیجه، دولت به وظیفه‌‌ی خود در قبال بازار ارز و جلوگیری از نوسانات نرخ ارز در این بازار به درستی عمل نکرد.

*با توجه به مطالب ذکرشده، آیا در بحران ارزی اخیر، بانک مرکزی اصلاً نقشی داشته است؟ اگر داشته، به دلیل وابستگی شدید این بانک به دولت و عدم استقلال آن است یا نه؟

باید بررسی کرد که آیا در کشور ما بانک مرکزی مستقل از دولت است؟ یعنی تصمیمات و اهداف بانک مرکزی مستقل از اهداف دولت است یا نه؟ منظور از استقلال بانک مرکزی، استقلال در هدف‌گذاری است و بدین معنی است که بانک مرکزی در انتخاب اهداف سیاست پولی که می‌تواند با هدف‌گذاری کنترل تورم، کنترل حجم پول یا تثبیت نرخ ارز باشد، بدون دخالت دولت و با توجه به شرایط اقتصادی تصمیم‌گیری و عمل کند.
بانک مرکزی برای رسیدن به اهداف خود، از ابزارهایی مثل نرخ بهره و سیاست ارزی می‌تواند استفاده کند که پیش‌نیاز استقلال در هدف‌گذاری بانک مرکزی، استقلال در استفاده از ابزارهای اقتصادی است. باید توجه داشت که اگر اهداف اقتصادی بانک مرکزی و دولت یکسان باشد، ‌می‌توان از سیاست‌های پولی و مالی مناسب در جهت رسیدن به هدف مشترک مورد نظر استفاده کرد که این نافی استقلال بانک مرکزی نیست.
حال باید بررسی کرد که با توجه به شرایط اقتصاد ایران، آیا بانک مرکزی مستقل از دولت تصمیم‌گیری و عمل می‌کند یا نه؟ طبق تعریف، منابع پایه‌‌ی پولی در کشور ما عبارت است از خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، خالص بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و خالص سایر دارایی‌های بانک مرکزی. خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، که بخش عمده‌ای از پایه‌ی پولی را تشکیل می‌دهد، ناشی از عملکرد تجارت خارجی کشور است که بخش عمده‌ای از آن را صادرات نفت و گاز تشکیل می‌دهد که در اختیار دولت است.
بانک مرکزی نیز برای تأمین منابع مالی دولت، به ناچار باید همه‌ی دلارهای نفتی را که دولت به اقتصاد عرضه می‌کند بپذیرد و به ریال تبدیل کند. در نتیجه، بیشتر نفوذ دولت بر روی بانک مرکزی به خاطر ارز حاصل از فروش نفت است. بخش دیگر پایه‌ی پولی خالص بدهی دولت به بانک مرکزی است که این بخش نیز ناشی از کسری بودجه‌های مداوم دولت است؛ به طوری که دولت برای تأمین این کسری یا از بانک مرکزی استقراض می‌کند یا از حساب ذخیره‌ی ارزی برداشت می‌کند که در هر حال، بانک مرکزی موظف به تأمین کسری بودجه دولت است.
بخش بعدی پایه‌‌ی پولی را نیز بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی تشکیل می‌دهد که دولت در این بخش نیز نفوذ دارد و از طریق استقراض از سیستم بانکی، این بخش را نیز تحت تأثیر قرار می‌دهد. در نتیجه، در هر دوره پایه‌ی پولی و نقدینگی، با توجه به نیازها و اهداف دولت، تغییر می‌کند و بانک مرکزی کاملاً تحت تأثیر و بله‌قربان‌گو دولت است.
البته باید توجه داشت که در سایر کشورها نیز امروزه بحث استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی مطرح نیست، بلکه صحبت از میزان استقلال بانک مرکزی است. ولی در کشور ما بانک مرکزی کاملاً تحت تأثیر سیاست‌ها و اهداف دولت است و استقلال بانک مرکزی در ایران معنا ندارد. در ایران بانک مرکزی یعنی دولت و دولت یعنی بانک مرکزی! توجه به این نکته نیز ضروری است که کشور ما کشوری در حال توسعه است و نیاز به ساخت زیربناهای گسترده دارد که یکی از دلایل مهم عدم استقلال بانک مرکزی، همین ساخت زیربناهای اقتصادی برای کشور است که تأمین منابع مالی آن بر عهده‌ی بانک مرکزی است.

*با توجه به مطالب گفته‌شده، اگر بانک مرکزی مستقل از دولت بود، آیا این بحران ارزی به وجود می‌آمد؟ آیا بانک مرکزی توان مقابله با این بحران را داشت؟

اگر بانک مرکزی با توجه به اهدافش یعنی کنترل تورم و ثبات اقتصادی مستقل عمل می‌کرد، شاید این بحران به وجود نمی‌آمد؛ یعنی بانک مرکزی در پی افزایش تورم و کاهش ارزش پول در سال‌های گذشته، سیاست پولی انقباضی را برای کنترل حجم پول در دستور کار قرار می‌داد و مثلاً نرخ بهره را متناسب با تورم افزایش می‌داد تا نرخ بهره‌ی واقعی مثبت و سپرده‌های مردم جذب سیستم بانکی کشور شود. اما بانک مرکزی به خواست دولت، سیاست انبساطی در پیش گرفت تا تولید افزایش یابد (سیاست ارائه‌ی تسهیلات به بنگاه‌های زودبازده)، ولی نقدینگی ایجادشده به سمت تولید نرفت و اقتصاد را دچار نوسان‌های شدید کرد.
همچنین در سایت بانک مرکزی، وظایف و اختیارات این بانک توضیح داده شده است که وظایف و اختیارات بانک مرکزی در مورد بازار ارز و تعیین نرخ ارز عبارت است از: تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و ریالی، نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رایج کشور و نگه‌داری کلیه‌ی ذخایر ارزی و طلای کشور. پس تمام اتفاقاتی که در بازار ارز می‌افتد و نرخ ارز را تحت تأثیر قرار می‌دهد، باید توسط بانک مرکزی رصد شود و سیاست‌هایی در جهت ایجاد ثبات اقتصادی اتخاذ شود تا بازار ارز را دچار نوسان نکند که اگر این طور شد و بحران ارزی به وجود آمد، با توجه به وظایف و اختیارات بانک مرکزی، مسئول این اتفاق بانک مرکزی است.
در نتیجه، از هر زاویه که به موضوع بحران ارزی و علل آن می‌نگریم، درمی‌یابیم که سوءمدیریت دولت و عدم استقلال بانک مرکزی موجب شد تا بانک مرکزی به وظایف و اختیارات خود در قبال تعیین نرخ ارز درست عمل نکند، علت اصلی ایجاد این بحران است که اگر بانک مرکزی در تصمیم‌گیری و اهداف، مستقل عمل می‌کرد، با اجرای سیاست‌های پولی متناسب با وضعیت اقتصادی کشور، می‌توانست از ایجاد این بحران جلوگیری کند.

انتهای پیام/