بررسی تطبیقی اختیارات کنگره و قوه مجریه آمریکا در بکارگیری نیروی نظامی
مرزهای موجود میان اختیارات کنگره و قوه‌ی مجریه آمریکا در سیاست دفاعی بسیار نزدیک و پیچیده است به نحوی که هریک از آن دو در زمـینه‌ی اعمال اختیارات خود، خواهان اقتدار قانونی بیشتری نسبت به یکدیگر می باشند.
به گزارش گروه بین‌الملل خبرگزاری تسنیم، فرآیندهای قانون گذاری در آمریکا برای تصمیم‌گیری در خصوص کاربرد زور، اختیارات زیادی را به کنگره و قوه مجریه داده است، اما با این حال نقش رییس جمهور به‌عنوان فـرمانده‌ی کـل قـوا بسیار حائز اهمیت است. کنگره به‌طور کلی انفعالی‌تر و کندتر اقدام می‌کند، اما هنگامی که اخـتلاف اسـاسی مـیان کنگره و قوه‌ی مجریه پدید می‌آید، کنگره از نفوذ فوق العاده‌ی برخوردار شده و می‌تواند از اختیارات صریح خود برای مقاومت در برابر قوه‌ی مـجریه و یـا پیشبرد یک هدف خاص استفاده کند. با این حـال، در بـیش از صد سـال اول حیات ایالات متحده، مواردی وجود داشته کـه رؤسـای جمهور بدون تصویب قبلی کنگره و برای نیل به اهداف مهم، از نیروی نظامی اسـتفاده کـرده‌اند. این اقدامات شامل واکنش آبـراهام لیـنکلن‌‌به حـمله‌ی کـنفدرات‌ها بـه قلعه‌ی فورت سامتر[1]در آوریل 1861 (یعنی هـنگام تـعطیلات کنگره)، موضع‌گیری نظامی علیه اسپانیا قبل از شروع جنگ اسپانیا-آمریکا در سال 1898، اقـدام بـه جنگ در زمان شورش مشت‌زن‌ها[2]در چین در سـال 1900 (در این زمان نیز کـنگره در حـال گذارندن تعطیلات بود)، و همچنین مداخلات نـظامی مـتعدد به وسیله‌ی ودرو ویلسون در مکزیک و کارییب در سال 1912، بدون نظرخواهی از کنگره، می‌باشد.
رویه روسای جمهور آمریکا تا آن زمان، آگوستوس بیکن[3]سناتور ایـالت جـورجیا را بر این امر مصمم ساخت تا با طرح لایحه‌ای مانع از تضعیف اختیارات قانونی کنگره گردد. وی معتقد بود رؤسـای جـمهور، تـوان نوپای آمریکا را در اقـصی نـقاط جهان می‌پراکندند، حال آنکه می‌باست این توان را مصروف استحکام بنیان های داخلی نمایند. وی می‌کوشید تـا مـانع از تخصیص بودجه برای گسیل نیروهای نظامی به خارج از قلمرو آمریکا، بدون رضایت کنگره گـردد؛ ولی در ایـن زمینه توفیقی پیدا نکرد.
جنگ جهانی دوم، باعث شدت یافتن روند توسل قوه مجریه به زور شد. قـابلیت‌های مـتصور برای قوه‌ی مجریه، همراه با نقاط ضـعف کـنگره در زمـانی کـه کشور با خطر جنگ سرد مواجه بود، باعث افزایش اهمیت رییس جمهور شد. یکی از نمایندگان می‌سی‌سی‌پی در کنگره به صراحت اظهار داشت: «ما نمی‌توانیم در کنگره‌ی آمریکا سیاست خارجی تـدوین کنیم و این کار غیرممکن است. شما می‌دانید که این کار به کجا ختم خواهد شد. بنابراین باید به رییس قوه‌ی مجریه تکیه کنیم.» این سخنان تعجب هیچ‌کس را بر نیانگیخت. هـری اس. تـرومن رییس جمهور آمریکا، در ژوئن سال 1950 فقط، اعضای کنگره را از تصمیم خود مبنی بر آغاز جنگ در کره آگاه کرد. در جلسه‌ی ترومن با رهبران کنگره یکی از شرکت‌کنندگان پیشنهاد کرد که رییس جمهور با درخواست صدور قطعنامه‌یی برای تأیید این اقدام، موضع خود را تحکیم بخشد، اما رهبر اکثریت سنا و چندین نفر دیـگر اسـتدلال کردند که نیازی به ایـن قـطعنامه نیست و ممکن است باعث به وجود آمدن اختلاف و در نتیجه مانع کار رییس جمهور شود.
آیزنهاور، رییس جمهور آمریکا در صدد ایجاد توازن بیشتر میان قـوه‌ی مـجریه و کنگره برآمد و اعلام کـرد: «آمریکا نباید درگیر جنگ شود مگر این‌که از طریق فرآیند قانونی که اعلام کیفیت آن به عهده‌ی کنگره است وارد عمل شود.» آیزنهاور برای رفـع تهدیدها در خاورمیانه و تایوان، از کنگره خواست مجوز استفاده از نیروهای نظامی آمریکا برای رفع این تهدیدها را صادر کند. او معتقد بود که «قطعنامه‌های منطقه‌ای» به سایر ملت‌ها هـشدار مـی‌هد که کـنگره و رییس جمهور در سیاست خارجی باهم متحد هستند. ولی در بحث‌های بعدی، اعضای کنگره نیاز به صدور این مجوز را زیـر سؤال بردند و حتی به لحن قطعنامه‌ی خاورمیانه که استفاده از زور را مجاز شـمرده بـود، از بـیم آنکه سایر روسای جمهور هم ممکن است در زمینه های مشابه خود را مجاب به تصویب کنگره بدانند؛ شدیدا حمله کردند.
آیزنهاور همچنین نشان داد که در صورت عدم‌تصویب کنگره، تمایلی به اسـتفاده از زور نـدارد. در سـال 1954، هنگامی که آدمیرال آرتور ردفورد، رییس ستاد مشترک فرماندهی نظامی آمریکا اظهار داشت کـه باید شش فروند هواپیمای بی-29 که به وسیله‌ی هواپیماهای جنگنده اسکورت شده‌اند، نقطه‌ی حـاشیه ای ویتمین‌واقع در اطراف دیـن بـین فو[4]را بمباران کنند، آیزنهاور بدون تأیید نظر کنگره و حمایت بریتانیا هیچ اقدامی در این زمینه انجام نداد. ریچارد نیکسون، معاون رییس جمهور و آدمیرال ردفورد سعی کردند نظر مساعد قوه‌ی مقننه را به دست آورنـد اما چندین تن از سناتورها و نمایندگان برجسته این پیشنهاد را رد کردند. این امر باعث شد که آیزنهاور دیگر پی‌گیر قضیه نگردد.
اقدام‌های جنگی کندی در خلیج خوکها، در زمان بحران موشکی کوبا و همچنین استقرار حـدود 16000 نـیروی نظامی در ویتنام جنوبی، کنگره را به حاشیه راند. تا زمان ارایه‌ی قطعنامه‌ی رییس جمهور لیندون جانسون‌‌با عنوان خلیج تونکین[5]در سال 1964، کنگره با کمترین مخالفت، نظر مساعد اعلام می‌کرد. به بـیان روشـن‌تر کنگره نه‌تنها از موضع قدرت تصمیم نمی‌گرفت، بلکه با لحن حمایت‌آمیز و حتی بعد از اقدام عملی، قطعنامه‌های مربوطه را تصویب می‌کرد.
تجربیات ویتنام باعث چرخش عمده‌ی سیاست کنگره شده و کنگره نه‌تنها قـطعنامه‌ی خـلیج تونکین[6] را تصویب نکرد و در صدد قطع بودجه‌ی عملیات‌های نظامی در کامبوج برآمد، بلکه در سال 1973، قطعنامه‌ی اختیارات جنگی را باوجود وتوی نیکسون رییس جمهوری وقت، به تصویب رساند. این قطعنامه اکیدا خواستار احـیای اخـتیار قـانونی کنگره برای جنگ بود. قـطعنامه‌ی مـذکور شـامل انبوهی از شرایطی بود که مقتضیات مشورت قوه‌ی مجریه و ارایه‌ی دلایل روشن و منطقی برای عملیات نظامی و همچنین گستره و مدت آن را تعیین می‌کرد. بنابراین اگـر قـوه‌ی مـجریه در مدت زمانی مشخص مجوز قانونی دریافت نکند، قـطعنامه بـه آن اجازه نمی‌دهد که به عملیات ادامه دهد. کنگره، بر حسب شکل اولیه‌ی قطعنامه‌ی مذکور می‌توانست از طریق صدور قطعنامه‌های دیـگری از جـانب خـود که مشمول وتوی رییس جمهور نیز نمی‌شدند، اقدام قوه‌ی مـجریه را متوقف سازد.
پس از تصویب قطعنامه هم سؤال‌های مهمی راجع به این‌که کنگره در زمینه‌ی اسـتفاده از نـیروی مـسلح چگونه باید با قوه‌ی مجریه برخورد کند، مطرح می‌شود. همان‌گونه که جـیمز لیـندسی[7] مسئول سابق شورای روابط خارجی آمریکا خاطرنشان ساخته است، روشن نیست که آیا رأی‌گیری در خصوص کاربرد زور، لزوما نقش کنگره را افزایش می‌دهد یـا خـیر، زیرا آرا دارای ماهیتی"گذرا بر حسب منافع"هستند. اگر کنگره به اسـتفاده از زور رأی مـخالف دهد، آنگاه احتمالا دست قوه‌ی مجریه بـرای حـل یـک مشکل از طریق دیپلماسی آمیخته به کـاربرد زور، بـسته می‌شود و حتی ممکن است احتمال وقوع درگیری بیشتر شود و آنگاه کنگره مورد سـرزنش قـرار گیرد. از سوی دیگر هنگامی کـه کـنگره استفاده از زور را مـجاز اعـلام مـی‌نماید، حق کنترل را به رییس جمهور واگـذار مـی‌کند. در نتیجه کنگره متمایل می شود که با تأخیر در خصوص استفاده از زور رأی دهد و توانایی خـود بـرای تحت نفوذ داشتن قوه‌ی مجریه را از طـریق دیگری حفظ کند.
البـته از دیـدگاه قوه‌ی مجریه، جلب حمایت کـنگره یـک امتیاز است. بسیاری از ناظران با اشاره به نحوه‌ی عملکرد کنگره، هشدار داده‌اند کـه اگـر رییس جمهور از کنگره بخواهد در"فـرود آمـدن" شـریک شود، آنگاه انـجام بحث‌های جدی، پیش‌شرط لازم بـرای وادار کـردن کنگره در "برخاستن از روی باند" خواهد بود. رییس جمهور جانسون به این مـثال ایـن‌گونه اشاره می‌کند:"من یک چیز را نـتوانستم درک کـنم. مـن آنـها را در خیزش از روی زمین همراه خـود می‌دیدم، ولی در وسط پرواز، بسیاری از آنها با چتر نجات بیرون پریدند". لیندسی نتیجه‌گیری می‌کند واقعیت تلخ این است که کـنگره در زمـان پیروزی، منسجم و در زمان شکست، دچار تـفرقه مـی‌گردد. مـوفقیت و پیـروزی از آیـین‌کار در سیاستهای جنگ، بـیشتر اهـمیت دارد.
اما باید خاطرنشان ساخت که عـدم‌تمایل کـنگره به استفاده از اختیارات قانونی خود برای تصمیم‌گیری در خصوص جنگ را نباید به‌عنوان عدم توجه کنگره نسبت به سیاستهای رییس جمهور تلقی کرد. او اشاره می‌کند که کلینتون سیاستهای خود در قبال هائیتی، بـوسنی و سـومالی را در مقابل مـناظرات کنگره تغییر شکل داد تا از خطر اقدام‌های قانونی که جنبه‌ی مداخله‌آمیز بیشتری دارند، مصون بماند.
با در نظر گـرفتن همه‌ی جوانب امر، به نظر می‌رسد در پایان یک مدت معقول بحث و جدل میان کـنگره و رئیس جـمهور، رییس جمهور از کنگره بخواهد تا از طریق رای‌گیری اتخاذ تصمیم نماید. اما از زمان به قدرت رسیدن جورج دبلیو بوش، رویکرد تازه‌ای نسبت به مسائل بین‌الملل از سوی ایالات متحده آغاز شد که نشان می‌دهد احترام به قواعد حقوق بین‌الملل در سیاستهای جدید آن کشور از جایگاه چندان مهمی برخوردار نبوده و او در تلاش بود ساختار نظامی را جایگزین ساختار قانونی مبتنی بر حقوق بین‌الملل کند.
ایالات متحده اعلام کرد که پس از رویدادهای 11 سپتامبر 2001، حق مقابله به مثل و مبارزه با تروریسم را برای خود محفوظ می‌دارد و از آنجا که تروریسم از سوی سازمان ملل تعریف نشده است، این سازمان صلاحیت ندارد در این مورد اقدام کند. پس از آن، آمریکا سه کشور عراق، ایران، کره شمالی را با عنوان محور شرارت خواند و تحریم‌های اقتصادی خود را در مورد کشورهایی مانند کوبا، لیبی و سودان تمدید کرد و آنها را در شمار دولتهایی سرکش قرار داد که از تروریسم پشتیبانی می‌کنند. در چارچوب این سیاست و رویکرد، دولت آمریکا اعلام کرد که رژیم عراق از تروریسم پشتیبانی می‌کند و با داشتن سلاحهای کشتار جمعی تهدیدی جدی برای صلح و امنیت بین المللی به شمار می‌رود.
بر این پایه، حقوقدانان آمریکایی، «حمله نظامی پیشگیرانه» را مطرح کردند و سرانجام دولت آمریکا مدعی شد که برای حمله به عراق نیاز به کسب مجوز از شورای امنیت نیست و این اجازه در قطعنامه شورا به شماره 678 مورخ 29 نوامبر [8]1990 داده شده است.
کمیسیون حقوق بین‌الملل که نهاد مشورتی سازمان ملل در امور حقوقی است، نیزاعلام کرده بود که حمله نظامی آمریکا با اصول حقوق بین‌الملل مغایرت خواهد داشت و هیچ گونه پایه حقوقی برای این حمله وجود ندارد.
به هر روی با توجه به تحولات اخیر منطقه خلیج فارس و افزایش سطح تنش بین ایران و آمریکا و همچنین با توجه به تجربه ناکام اقدامات پیش دستانه در جنگ عراق، برخی سناتورهای آمریکایی به ریاست «تام یودال» و «کریس مورفی» طرحی را برای ارائه به سنا آماده کرده بودند که اگر تصویب می شد، دولت ترامپ نمی توانست بدون کسب موافقت کنگره با ایران وارد جنگ شود؛ ولی این طرح تصویب نشد.
سناتور آمریکایی؛ تام یودال در توئیتر خود از طرح ضدجنگ علیه ایران نوشته بود: «شکست‌های دیپلماتیک ترامپ، مسیری را نشان می دهد که به جنگ با ایران ختم خواهد شد. این شیوه برای عراق استفاده شد، در حال حاضر قرار است این شیوه در مورد ایران اجرا شود. ما باید این مصوبه دوگانه را به تصویب برسانیم و از بروز یک جنگ نافرجام دیگر در خاورمیانه جلوگیری کنیم".[9]
سناتور کریس مورفی نیز در پیامی توئیتری خود نوشته بود: «با نمایندگان ایالت خود در سنا تماس بگیرید و از آنها بخواهید که به این طرح که از طرف سناتور یودال و ما و دیگران ارائه شده، رأی مثبت بدهند. این امر مانعی برای جنگ با ایران می شود".[10]
اخیرا نیز ترامپ در مصاحبه‌ای با نشریه هیل ادعا کرده بود که بدون اخذ مجوز از کنگره نیز توانایی حمله به ایران را خواهد داشت. در این خصوص تام کین سناتور دموکرات ایالت ویرجینیا در صفحه شخصی توئیتر خود ترامپ را دروغگو خواند و خواستار این شد که کنگره در مورد حمله به ایران طرح بحث نماید و بار دیگر اختیارات رئیس جمهور را به او خاطر نشان سازد.[11] علاوه بر او تام یوندال نیز که خود مبدع لایحه ممنوعیت حمله به ایران بود در واکنش به اظهارات ترامپ بار دیگر به ضرورت کسب مجوز کنگره اشاره کرد.[12]
در پایان با توجه به سبقه تاریخی و تحولات پیشامده به نظر می‌رسد مسئله اقدام نظامی علیه ایران به محل نزاع هئیت حاکمه آمریکا تبدیل شده و با رد طرح سناتورهای فوق الذکر در مجلس سنا، آینده مبهمی را دارد. احتمال این بالا رفته است که ترامپ با سوء استفاده از رد طرح مذکور و با تحریک گروه بی و مجتمع نظامی – صنعتی آمریکا، دست به اقدام خطرناکی علیه ایران بزند.
رضا رسالت کارشناس حقوقی
[1] Fort Sumter
[2] Boxer Rebellion
[3] Augustus Octavius Bacon
[4] Dien Bien Phu
[5] Gulf of Tonkin
[6] Gulf of Tonkin Resolution
[7] James M. Lindsay
[8] UN Security Council, Security Council resolution 678 (1990) [Iraq-Kuwait], 29 November 1990, S/RES/678 (1990), available at: https://www.refworld.org/docid/3b00f16760.html [accessed 25 June 2019