گفتگو|بودجه‌نویسی ایران هنوز پادشاهی است/ سازمان برنامه‌و‌بودجه همه‌کاره و مجلس هیچ‌کاره است/ به‌غلط تمام حقوق مجلس را دست یک نفر مثل نوبخت دادیم
سرپرست پیشین مرکز پژوهشهای مجلس با بیان "در نیم قرن اخیر با سازوکار تخصیص، فرآیند بودجه‌ریزی و نقش مجلس را در ایران تعطیل کردیم"، گفت: ساختار بودجه‌نویسی ایران به‌جای جمهوری هنوز پادشاهی است و به‌غلط تمام حقوق مجلس را دست یک نفر مثل نوبخت دادیم.
به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، محمد قاسمی سرپرست پیشین مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و رئیس فعلی مرکز پژوهشهای اتاق بازرگانی در گفتگو با خبرنگار تسنیم می‌گوید، بودجه سه وظیفه مهم دارد؛ یک، برقراری انضباط مالی، دو، تخصیص منابع به اولویتهای کشور (که تعیین کند چقدر منابع برای اقتصاد، امنیت و دفاع، آموزش، بهداشت، درمان و سلامت و در نهایت فرهنگ لحاظ شود.)، سومین وظیفه مهم هم این است، اعتباری که به هر کدام از این اولویتها تخصیص داده شد، به‌کاراترین شیوه هزینه شود.
قاسمی در بخش اول گفتگوی خود با اشاره به اینکه بودجه‌ریزی مبنی بر عملکرد هیچ ربطی به کسری بودجه ندارد، تأکید میکند: وابستگی به درآمد نفت، چالشهای پیچیده دیگر راجع به نامناسب بودن ساختار درآمدهای مالیاتی و خیلی از موضوعات دیگر اساساً خارج از موضوع بودجه‌ریزی عملیاتی است، ولی متأسفانه در سالهای اخیر جوری القا شد که اگر یک اکسیری پیدا شده و چند قطره از آن را به دستگاه‌ها بدهیم، دیگر از این رو به آن رو می‌شوند، نه اساساً هیچ کسی چنین انتظاری از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ندارد.
وی همچنین می‌گوید: ساختار بودجه‌نویسی ما ساختار پادشاهی است نه ساختار جمهوری اسلامی و به همین خاطر عملاً مجلس نمی‌تواند از صلاحیت‌ها و اختیارات خود استفاده بهینه کرده و مسئولیتهای خود را در حوزه حفاظت از منابع مالیاتی و نفتی انجام بدهد.
مشروح گفتگوی محمد قاسمی با خبرگزاری تسنیم را در ادامه بخوانید:
تسنیم: در سالهای گذشته بودجه محقق‌شده با قانون بودجه فاصله معناداری پیدا میکند و متأسفانه دولتها در منابع دارند بیش‌برآورد می‌کنند و یک سری مصارفی را برای خودشان در نظر می‌گیرند، از طرفی در یکی دو سال اخیر با روی کار آمدن شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی ما شاهد این هستیم که وقتی دولتها با کسری بودجه مواجه می‌شوند با استفاده از ظرفیت این شورا و انتشار اوراق اصلاً بودجه‌ای متفاوت از آن چیزی که در مجلس بررسی شده است و دولت لایحه‌اش را داده است اتفاق می‌افتد و همچنین استفاده از ابزار تخصیص، آیا این فضا دور زدن مجلس یا به‌تعبیر دیگری حذف مجلس در روند بررسی و تصویب قانون بودجه نیست؟ و چه راهکاری برای این قضیه وجود دارد؟
قاسمی: سالهاست بین آن چیزی که به‌عنوان قانون بودجه توسط مجلس تصویب میشود و در آن می‌گوییم چقدر درآمد خواهیم داشت و چقدر هزینه داریم و آن چیزی که در طول سال عمل میشود و در نهایت می‌رویم گزارش عملکرد می‌گیریم، بین آن ارقام مصوب و ارقام عملکرد هم در سمت منابع و هم در سمت مصارف تفاوت وجود دارد.
حالا چرا این تفاوت به‌وجود می‌آید؟ یک‌موقع ممکن است که در یک کشوری بر اثر یک تحولاتی بخشی از این پیش‌بینی‌ها غلط از آب در بیاید مثلاً فرض کنید همین بحران کرونا که درگیر آن شدیم، کسی پیش‌بینی نمی‌کرد.
شاید برای شما جالب باشد آن زمانی که کرونا شروع شد مجلس مشغول تصویب بودجه 1399 بود. آن زمان در حاشیه کمیسیون که گفتگو می‌شد و غیره، تصور اولیه این بود که مشکل دوهفته‌ای حل میشود و اصلاً تأثیری روی منابع و مصارف قرار نیست بگذارد، این تصور وجود داشت اما بعداً که موضوع بیشتر بررسی شد و پیش‌بینی‌های بین‌المللی و غیره درآمد، این موضوع روی تخمین درآمدهای مالیاتی اثر گذاشت اما این تخمین به ارقام بودجه 99 ورودی نکرد! چون آن زمان همه فکر می‌کردند یک مشکل کوتاه‌مدت است و دو سه هفته‌ای جمع میشود. یک‌موقع ممکن است یک چنین اتفاقاتی بیفتد به‌دلیل تعطیلی واحدهای صنعتی درآمد ندارند پس مالیات کمتری می‌پردازند پس به آن اعدادی که پیش‌بینی شده است ما نمی‌رسیم، این یک حرف است، یا مثلاً راجع به کشور ما یک‌موقع ما درآمد نفت را یک عددی بر مبنای قیمت نفت و مقدار صادرات پیش‌بینی میکنیم اما چون می‌دانیم قیمتهای نفت نوسان پیدا میکند ممکن است بخشی از آن درآمد محقق شود اما در ایران موضوع پیچیده‌تر از این سطح است.
تسنیم: آیا بیش‌برآوردی منابع بودجه عامدانه انجام میشود؟
قاسمی: ما عملاً همان زمان تهیه لایحه بودجه می‌آییم و عامدانه منابع را بیش از آن حدی که محقق خواهد شد برآورد میکنیم و هزینه‌ها را هم کمتر از آن چیزی که واقعیت دارد لحاظ میکنیم! و می‌رویم در طول سال می‌بینیم که اعداد متفاوت شد با آن چیزی که تصویب شده بود، چرا چنین چیزی در ایران رخ می‌دهد؟
من می‌خواهم به یک نکته‌ای که شاید فقط ویژگی بودجه ایران باشد و در هیچ کشور دیگری نیست اشاره کنم و آن هم سازوکار تخصیص است.این سازوکار تخصیص که اساساً با یک هدف هماهنگ‌سازی جریان ورودی منابع و خزانه و انجام هزینه‌ها طراحی شده بود عملاً موجب شده است که ما در بودجه‌ریزی دچار ضعف اصطلاحات نهادی بشویم. یعنی اینکه سازمان برنامه و بودجه‌ای که مسئولیت قانونی دارد راجع به تهیه پیش‌نویس لایحه بودجه و بعد تصویب این لایحه در دولت می‌داند که همه اختیارات و اراده برای تخصیص هزینه‌ها در نهایت در طول سال با این سازمان خواهد بود مشکلی نیست که ابتدای قضیه بیاید اشتباه بکند، آن هم اشتباه عامدانه! یعنی با انگیزه‌های عامدانه، چرا؟
چون طبق قانون محاسبات عمومی ما می‌گوییم دولت مجاز است (در ماده واحده این را تکرار میکنیم) دولت مجاز است در حدود وصولی منابع نسبت به انجام هزینه‌ها اقدام بکند، بنابراین سازمان به دو دلیل مشخص می‌آید و ابتدای تهیه لایحه، در طول تهیه لایحه چندان دقت لازم را نمی‌کند؛ دلیل اول این است که می‌خواهد مذاکرات بودجه‌ای را یک‌جایی خاتمه بدهد، یعنی بالاخره فرض کنید آموزش و پرورش می‌گوید صد واحد هزینه دارم، آن مواجه است با آموزش و پرورش که فقط هزینه خودش را می‌بیند. اما سازمان برنامه، هزینه نیروی انتظامی را می‌بیند هزینه دفاعی و امنیتی کشور، هزینه بهداشت و درمان و الی آخر...، می‌بینید که جمع این هزینه‌ها با منابع نمی‌خواند تا یک جایی مقاومت میکند و به‌اصطلاح می‌آید وارد چانه‌زنی میکند اما از یک جای دیگر نگاه میکند می‌بیند که دستگاه حکم قانونی در بودجه آورده بود، اینجاست که برای اینکه مذاکره بودجه‌ای خاتمه پیدا بکند می‌گوید "باشد، تو گفتی صدتا من گفتم هشتاد تا، حالا 90 تا خیرش را ببینی"! و جمع این 90 تا 90 تا بیشتر از آن منابع قابل وصول واقعی میشود، اینجاست که سازمان می‌آید می‌گوید "حالا فرض کنیم این‌قدر درآمد متفرقه داریم حالا فرض کنیم که قیمت نفت من می‌دانم 40 دلار در طول سال بیشتر نخواهد بود، قیمت را می‌گذاریم 50 دلار"!
بنابراین یک دلیل به‌خاطر اینکه می‌خواهد مذاکرات بودجه‌ای را یک‌طوری ختم به خیر بکند انگیزه بیش‌برآورد منابع و کم‌گویی هزینه را دارد. یک جای دیگر هم این بحث مهم وجود دارد، عملاً با سازوکار تخصیص شما مجلس را دور می‌زنید(!) یعنی قوه مقننه عملاً در بحث بودجه دقیقاً کارهای نیست، کاره مهمی نیست، چرا؟ چون شما کافی است با ده درصد بیش‌برآورد منابع تمام آن چیزی که مجلس تأثیر گذاشته در تغییرات سه درصد 4 درصد است در حالی که شما از اول می‌دانید ده درصد محقق نخواهد شد! و به این ترتیب می‌آیید در طول سال اختیار تمام آن چیزی که مجلس مصوب کرده کنار می‌گذارید، می‌گویند چه‌کار می‌کنید؟ می‌گویید که به‌اصطلاح منابع محقق نشد پس من نمی‌توانم آن هزینه‌هایی را که شما تغییر دادید انجام بدهم به این ترتیب عملاً مصوبات مجلس هم دور می‌خورد و نقش قوه مقننه تضعیف میشود، پس این جریان یک جریان است که به‌نوعی از دهه 50 به بعد دقیقاً شروع شده و متأسفانه منجر به ضعف نهادی شده است.
تسنیم: راهکار عبور از این فضا چیست؟
قاسمی: راه‌حلش هم بدون هیچ تعارفی حذف سازوکار تخصیص است یعنی هم سازمان برنامه باید بودجه‌ای بنویسد که منابع با احتیاط و دقت در آن حداقل منابع ممکن گذاشته باشد، مبتنی بر واقعیت و حتی با احتیاط، یعنی ممکن است گاهی شما احتیاط بکنید منابعتان کم بشود.
اما تعریف انضباط مالی، ما انضباط مالی را به این شکل تعریف میکنیم "تصویب توأم با احتیاط و دقت منابع و کنترل هزینه"، نام این فرایند را می‌گذاریم انضباط مالی. فرایند مذکور هزینه‌ها و منابع را کنترل میکند، آن زمان می‌توانیم بگوییم که مصوبه مجلس اسم را می‌گذاریم تخصیص، همان روندی که در بعضی از کشورها است.
* عملاً با سازوکار تخصیص، فرآیند بودجه‌ریزی و نقش قوه مقننه را در ایران تعطیل کردیم
ببینید فرض کنید منابع بودجه را 400 هزار میلیارد تومان تصویب کردیم اما در پایان سال 350 هزار میلیارد تومان اجرا میشود. دو سؤال خیلی مهم به‌وجود می‌آید؛ یک: آیا اساساً از ابتدا ما 50 هزار میلیارد تومان کار بیخودی تعریف کرده بودیم که قرار بوده است راجع به آن هزینه بکنیم؟ اگر این نیست آیا 50 هزار میلیارد تومان از کارهای ضروری را می‌خواهیم انجام ندهیم؟ پس ببینید هر دو وجهش مهم است، معنی کسری بودجه تازه اینجا به‌لحاظ فنی آشکار میشود. شما می‌بینید در خیلی از کشورها دولتها وسط کار با همین دلایل ممکن است بخشی از منابعشان محقق نشود ممکن است اتفاقاتی پیش‌بینی‌نشده بیفتد، می‌روند لایحه متممو لایحه اصلاح بودجه می‌برند اما در ایران سالهاست این روند تعطیل است! چرا تعطیل است؟ آیا از اول بیخودی هزینه برای کشور می‌تراشیم؟ یا نه بخشی از کارهای واجب در حوزه فرهنگ، در حوزه آموزش و حوزه بهداشت انجام می‌دهیم، اثر انجام ندادن اینها چیست؟ آن زمان آیا ما اینجا می‌خواهیم تحلیل هزینه فایده بکنیم اگر کاری را می‌خواهیم انجام ندهیم آیا انجام ندادن آن آموزش، آن بهداشت، کم کردن پول امنیت و دفاع و...، آیا این هزینه بیشتری برای کشور دارد یا انتشار اوراق؟ اینجاست که ما تازه می‌توانیم معنای بودجه و بودجه‌ریزی را بفهمیم، عملاً با سازوکار تخصیص ما فرآیند بودجه‌ریزی و نقش قوه مقننه را در ایران تعطیل کردیم اصلاً بودجه تهیه نمی‌کنیم به این ترتیب و این را حتماً حتماً باید اصلاح کنیم.
تسنیم: مشخصاً آنچه واضح است این است که مجلس دارد از روند بررسی و تصویب درست بودجه حذف میشود، از طرفی ما دیوان محاسبات را به‌عنوان یک بازوی نظارت مالی برای مجلس داریم، که بالاخره با یک دستگاه عریض و طویلی است که نظارت مالی میکند بر عملکرد بودجه، آیا دیوان محاسبات اشکال نمی‌کند؟ نمایندگان آیا حساس نمی‌شوند به‌خصوص در دو سال اخیر خیلی شدت گرفته است یعنی ما می‌بینیم دولت از یکم خرداد ماه دو سال پیاپی این اتفاق می‌افتد، دولت حدود 40 هزار میلیارد تومان اوراق تصویب میکند و حالا اینکه با تخصیص چه‌مقدار هزینه‌ها کاهش پیدا میکند، آیا مجلس نباید به این چالش حساس باشد؟ آیا عملکرد دیوان محاسبات اینجا مورد اشکال است؟
قاسمی: تفریغ یعنی اینکه زمانی که شما بودجه می‌نویسید یک نهادی به‌نام دیوان محاسبات می‌آید و راجع به اتفاقاتی که؛ در آن بودجه‌ای که شما تصویب کردید افتاد چه‌کارهایی انجام و چه‌کارهایی انجام نشد؟ گزارش می‌دهد همچنین در خصوص تخلفاتی صورت گرفته و چه اقداماتی صورت نگرفت گزارشی ارائه میکند.
این گزارش تفریغ دو قسمت دارد؛ یک قسمت تحت عنوان نظرات کلی دیوان محاسبات است که تا دلتان بخواهد همین نکات را در داخل آن نوشته است. ابتدای گزارش تفریغ می‌نویسد "این وضع بودجه‌ریزی نیست"، این اشکالات وجود دارد و غیره، بعد می‌رود تفریغ تبصره‌ها و ردیفها.
بنده در مباحث خود ادعای بزرگی مطرح می‌کنم، چیزی به‌نام بودجه به آن مفهوم علمی‌اش تهیه نمی‌کنیم و طبیعی است که چیزی که می‌خواهیم نظارت بکنیم، گزارشی که می‌دهیم خیلی قابل اتکا نیست علی‌رغم همه زحماتی که در دیوان محاسبات کشور کشیده میشود.
تسنیم: برگردیم به این نکته که نقش مجلس چیست؟
قاسمی: اگر شما برگردید به تاریخ شکل‌گیری پارلمان در جهان، شکل‌گیری پارلمان و شکل‌گیری بودجه یک تاریخ است یعنی زمانی که حساسیت به‌وجود آمد راجع به اینکه دخل‌وخرج دولت چیست، پارلمان شکل گرفت. نطفه اصلی پارلمان در طول زمان هم تکامل پیدا کرد الآن پارلمان‌ها نگهبان پول مردم‌اند، نگهبان مالیاتی که مردم می‌دهند، پارلمان نگهبان سهم نفتی است که متعلق به تک تک ایرانیان است، باید چنین حساسیتی وجود داشته باشد و اساساً قبل از انقلاب پارلمان ما نقش مهر لاستیکی داشته در بودجه یعنی پارلمان قبل از انقلاب هیچ نقشی در تصویب بودجه نداشته فرمالیته می‌آمده است، همه می‌گفتند: "به‌به"، رد می‌شده و می‌رفته است، برگردید مذاکرات بودجه‌ای سالهای قبل از انقلاب را بخوانید، موجود است.
بعد از انقلاب قانون اساسی آمد نقشی خیلی مهم را به مجلس داد، اصل 113 تا 143 که قوه مجریه را تعریف میکند همه مقامات مقابل مجلس پاسخگو اند از جمله راجع به بودجه و کارهایی که می‌کنند اما متأسفانه باید یک نهادسازی اینجا انجام می‌گرفت که با تغییر شیوه بودجه‌ریزی و محتوای بودجه شما ابزار اعمال قدرت قوه مقننه را به او می‌دادید، این کار صورت نگرفت، یعنی علی‌رغم اختیار، صلاحیت‌ها و مسئولیت‌هایی که در بحث بودجه به‌عهده مجلس گذاشته شده است اما ساختار بودجه‌نویسی ما ساختار پادشاهی است نه ساختار جمهوری و به همین خاطر عملاً شما می‌بینید که نمی‌تواند از این صلاحیت‌ها و اختیارات استفاده بکند و مسئولیتهای خودش را انجام بدهد.
تسنیم: یعنی اختیارات مجلس کم است؟
قاسمی: اختیارات مجلس کم نیست، در قانون اساسی جمهوری اسلامی راجع به بودجه ما بررسی کارشناسی دقیق راجع به این انجام شده است نزدیک است به صلاحیت‌هایی که کنگره آمریکا راجع به بودجه دارد. ولی عملکرد که عرض می‌کنم عملکرد ابزار می‌خواهد باید ساختار بودجه‌ریزی عوض می‌شد اگر می‌خواستیم این کار را انجام بدهیم. شما می‌دانید که در آمریکا کنگره می‌تواند کل آن چیزی را که دولت آورده کنار بگذارد و خودش بودجه بنویسد و همین کار را میکند، البته آنجا یک چک اند بالانسی (نظارت و تعادل بخشی) وجود دارد که طی آن رئیس جمهور هم حق وتو دارد. در کشور ما این روابط را خیلی در نظر نگرفتیم و باید در طول زمان این کار صورت می‌گرفت.
مجلس ما طبق قانون اساسی راجع به بودجه‌ریزی، صلاحیتهای کامل دارد صلاحیت هم که می‌گوییم یعنی اینکه پول صرف چه‌کاری بشود؟ چه ستاده‌ای از آن کار مدنظر است؟ و چه‌کسی باید پاسخ بدهد؟ تمام اینها را اختیارات کامل دارد اما، آیا این بودجه‌ای که به او می‌دهند از آن چنین اختیاراتی در می‌آید و می‌تواند به مسئولیتش عمل بکند؟ خیر! در بخش مهمی نمی‌تواند! اینکه "چرا نمی‌تواند؟" جای بحث دارد اما در حقیقت در شرایط فعلی بخشی مهم از وقت مجلس صرف بررسی تبصره‌های بودجه‌ای میشود که گاهی اینها سیاست‌گذاری پولی است، ربطی ندارد به سیاست مالی به‌نام بودجه، سیاست ارزی، سیاسی تجاری است یا لغو کردن همان قوانینی است که جای دیگری مجلس خودش نوشته است صرف اینها میشود و عملاً ورودی به آن بحثهای جدی بودجه‌ای صورت نمی‌گیرد.
تسنیم: البته یک انتقادی هم برخی کارشناسان دارند، می‌گویند "برخی از لوایح و تصمیماتی که اتفاقاً در کمیسیون تلفیق یا صحن علنی در مورد بودجه گرفته میشود چه‌بسا عیوب آن خیلی بیشتر از آن لایحه است که دولت فرستاده است و مشکلاتی برای کشور به‌وجود می‌آورد" اینها چطور قابل جمع است؟ یعنی از طرفی شاهد یک‌سری انتقادات نسبت به تصمیمات بودجه‌ای مجلس هستیم و از طرفی هم شما می‌فرمایید که مجلس آن‌طور که باید و شاید به مسئولیتش در خصوص نظارت بر بودجه عمل نمی‌کند؟
قاسمی: ببینید، این ظاهرش تناقض‌آمیز است ولی حقیقت این است که با حرف من تعارض ندارد، اساساً چیزی که به مجلس داده میشود بودجه نیست، دخالت در این کارها نتیجه‌اش میشود به هم ریختن قوه مجریه.
مشکل اینجاست شما بودجه بدهید آن موقع بگویید که قوه مقننه در حدود اختیارات خودش دخالت بکند، این قبول. اینکه "قوه مقننه باید چه‌کار بکند و قوه مجریه باید چه‌کار بکند؟"، این باید در آن قانون بودجه‌ریزی تعیین بشود، یعنی آن قانون بودجه‌ریزی در ایران نیست و وجود ندارد، در قانون بودجه‌ریزی چند تا عنصر خیلی روشن وجود دارد؛ یک، بودجه چیست تعریف بکنیم به چه می‌گوییم بودجه، دو، بیاییم صلاحیت‌ها، اختیارات و مسئولیتهای ارکانی را که در تهیه بودجه دخالت دارند بگوییم از شخص رئیس جمهور تا آخرین مقام اجرایی کشور، در اینجا بعد می‌توانیم بگوییم که قوه مجریه چه باید بدهد، چه حقوقی در تهیه، در اجرا و غیره دارد، بعد می‌توانیم بگوییم که قوه مقننه در تصویب چه‌کاره است، بله، این کار هم انجام شده است، قوه مقننه این کاری را که الآن دارد انجام می‌دهد نباید انجام بدهد منتها به‌شرط اینکه لایحه بودجه به او بدهد، این چیزی که می‌دهند طبیعی است که دخالتهایی میکند.
تسنیم: یکی از نقاط مبهم در خصوص بودجه برخی منابع و مصارفی است که به‌صورت اختصاصی تعریف میشود و عملاً در بودجه شاید نیاید، مثلاً منابع سازمان هدفمندی یا بحث ماده 12 رفع موانع تولید رقابت‌پذیری برای ارتقای نظام مالی کشور، این موارد نکاتی هستند که عددها ارقام بسیار بزرگی است و شاهدیم که در لوایح و قوانین بودجه این قسمت شفاف نیست.
قاسمی: ما در بودجه‌ریزی یک‌سری اصول داریم. اگر این اصول رعایت بشود اساساً اسم آن سند را می‌گذارند بودجه، از جمله بدیهی‌ترین آن وحدت و جامعیت است، یعنی چه؟ یعنی شما باید همه منابع کشور و همه مصارف کشور را در قالب یک سند به پارلمان بتوانید بدهید، دلایل خیلی مهمی دارد اینکه شما بالاخره دنبال اولویت‌بندی هستید، موقعی که همه منابع و همه مصارف باشند شما می‌توانید اولویت‌بندی بکنید.
* سطح واقعی مخارج و منابع دولت روشن نیست/سرجمع منابع بودجه کشور ابهامات جدی دارد
اینها باید یک جا باشد باید به‌لحاظ اقتصادی، باید شما سطح مخارج دولت را بدانید که چقدر است که بعد بتوانید آثارش را برآورد کنید اما متأسفانه ما اینجا می‌بینیم که شاهد خزانه واحد در کشور به‌شکلی که در بودجه ظاهر شده است نیستیم،به عنوان مثال در همین سال 99 منابع مربوط به هدفمندی یارانه‌ها را با حجم 250 هزار میلیارد تومان در تبصره 14 لحاظ کردیم، اما این نکته و اعداد اشاره شده در سرجمع بودجه نیست! یعنی اگر کسی بپرسد "مخارج دولت چقدر است؟"، همان چیزی که تحت عنوان مثال فرض کنید استاندارد بتوانیم مقایسه بکنیم با یک کشور دیگر به این راحتی نمی‌شود جواب داد، باید برویم ارقام را از جاهای مختلف با هم جمع بزنیم، مثلاً معنی آن چیزی که الآن در بودجه عمومی ما وجود دارد این است کهپرداخت یارانه نقدی یا یارانه معیشتی هزینه دولت نیست در حالی که می‌دانیم هزینه دولت است، فرض کنید 14.5 درصد نفت را می‌گوییم که سهم شرکت ملی نفت ایران بشود، این موضوع به چه شکل است؟ یا همان ماده 12 قانون که می‌آییم صد میلیارد دلار درآمد نفت را کنار بگذاریم خیلی کار خوبی است که برویم با آن کارهای دیگری انجام بدهیم اما این منابع در بودجه نیست!
از این مثالها زیاد است، یا فرض کنید بیست درصد پولی که به صندوق توسعه ملی واریز میشود اینها زمانی اگر ما بخواهیم به‌سمت اصلاح بودجه برویم همه اینها باید بیاید که بفهمیم دولت چقدر هزینه دارد و چقدر منابع دارد.
خیلی جالب است، خیلی دور نرویم بودجه 98 و 99 را با هم مقایسه کنیم، ببینید در بودجه 98 شما فروش داخلی میعانات گازی را جزو منابع بودجه عمومی گذاشتید در سال 99 بردید در تبصره 14 که جزو منابع عمومی نیست جزو منابع هدفمندی است گذاشتید!
* هدف سازمان برنامه از جدا کردن منابع تبصره 14 از سرجمع بودجه بدست گیری قدرت تصمیم گیری بود
این روند موجب شده است که عملاً سطح واقعی مخارج دولت و منابع دولت روشن نباشد، چرا این اتفاق افتاده است؟ درست است که اهداف هزینه‌کرد روشن است، این دو تا بحث را از هم جدا کنیم، اما واقعاً پارلمان راجع به این فرایند تصمیم‌گیر است؟ دقت کنید من در سؤال قبل هم اشاره کردم پارلمان نگهبان پول مردم است در همه کشورهایی که در حقیقت ساختار سه‌قوه‌ای دارند بودجه به‌شکل درستی نوشته میشود. اینجا اولین موضوع این است که چه‌کسی این صلاحیت‌ها را به ارکان دیگر داده است که بروند تصمیم‌گیری بکنند. درست است که قانون ممکن است قانون باشد اما واقعیت این است که این قانون موجب ضعف در بودجه‌ریزی و ضعف در خود پارلمان شده است.
نکته دوم این بحث‌هایی که مفصل به‌وجود می‌آید بخشی از انگیزه این کار حقیقتش این بوده است که هر کس می‌خواهد سفره خودش را جدا بکند، یعنی اینکه انگیزه سازمان برنامه و بودجه از این تبصره 14 و این تغییراتی که داده، از جمله همین پول فروش داخلی میعانات گازی و... این بود که تخصیص اینها یا تصمیم‌گیری راجع به اینها دست رئیس سازمان برنامه و بودجه بیفتد. درست است رئیس سازمان و برنامه بودجه هم خانه خودش نمی‌برد اما دقت بفرمایید عملاً این وسط تمام حقوق پارلمان را در این خصوص شما به دست یک نفر(!) می‌دهید و این روند حتماً غلط است.
این روشها، این‌طور پولهای گلوبال تخصیص دادن با ماهیت جمهوری اسلامی تعارض دارد، به همین خاطر هم واقعاً پیشنهاد این است که یکی از آن اصلاحات مهمی که باید انجام بگیرد یک تعریفی ما از منابع عمومی بکنیم که این تعریف همه این منابع را شامل بشود و همه آن مصارف را در بر بگیرد و بعد بگوییم حالا هر کس چه صلاحیتی دارد.
تسنیم: یکی از نکاتی که در متن سند بودجه دیده میشود و هم در قسمت منابع و هم در قسمت مصارف جلوی برخی از ردیفها، عدد یک نوشته میشود، بفرمایید؛ اصلاً این عدد به‌چه‌معناست و این ابهامات چطور قابل رفع است؟ آیا این کار مرسوم است در بودجه‌ریزی دنیا؟
قاسمی: همین اعدادی که گفتید (اعداد یک) یکی از همان ظهور و بروزهاست، در حقیقت عدد یک یعنی اینکه "ما نتوانستیم تشخیص بدهیم که چقدر درآمد داریم در آن موضوع یا چقدر هزینه داریم در آن موضوع"، این حتماً با ذات بودجه‌ریزی مغایر است، بودجه‌ریزی یعنی اینکه شما تخمین بدهید که چقدر منابع دارید در حدود آن منابعتان بهترین کارهایی را که میشود انجام داد بیایید و اولویت‌بندی بکنید.
باز بخواهیم این دو سؤال را با هم جمع‌بندی بدهیم، بودجه سه وظیفه مهم دارد؛ یک، برقراری انضباط مالی که مهمترین وظیفه پارلمان است، دو، تخصیص منابع به اولویتهای کشور که شما بگویید؛ چقدر امنیت؟ چقدر دفاع؟ چقدر آموزش؟ چقدر بهداشت، درمان و سلامت و غیره؟ چقدر فرهنگ؟ اینها را می‌توانید اولویت‌بندی بکنید و تخصیص بدهید، این میشود تخصیص به اولویتها و سومین وظیفه مهم هم این است که پولی که به هر کدام از این اولویتها تخصیص دادید به‌کاراترین شیوه هزینه کنید. ما چون نمی‌توانیم انضباط مالی برقرار کنیم خزانه‌ها پراکنده اند و عدد یک و غیره و اساساً انضباط مالی برقرار نمی‌شود. زمانی که شما ندانید چقدر پول دارید خود به خود اولویت‌بندی امکان‌پذیر نیست.
تسنیم: یک مسئله‌ای که چند سال است در مورد نظام بودجه‌ریزی مطرح است ــ و حداقل ادعای آن میشود ــ بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است که پیوست چهارم بودجه در این مورد است، آیا واقعاً ما الآن به این هدف رسیدیم و نظام بودجه‌ریزی ما مبتنی بر عملکرد است؟
قاسمی: یک تعریف خیلی ساده‌ای اگر بخواهیم بدهیم بر بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، معنی‌اش این است که شما بتوانید دقیقاً ارتباط بین پولی را که به دستگاه‌ها دادید ــ این پول مال مردم است ــ پولی که به دستگاه‌های مختلف اجرایی دادید اگر توانستید این پول را به نتیجه عمل آنها وصل کنید اسمش را می‌گذارید بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، یعنی اگر پول دادید به آموزش توانستید ربط بدهید بگویید "من با این پول دقیقاً آیا به نتیجه آن آموزشی که می‌خواستم بدهم رسیدم یا نه؟"، می‌گویید مثلاً "بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد انجام دادم."، پس ارتباط دادن نتیجه کار است با پولی که شما تخصیص می‌دهید با آن دستگاه.
در ایران به‌شدت بدفهمی راجع به این موضوع وجود دارد مثل خیلی از موضوعات دیگری که ما وارد کردیم و بعد مفهوم را ایرانیزه‌اش کردیم یک‌طوری که اگر بگذاریم جلوی کسی که خود این را ابداع کرده است می‌گوید "واللّه، من چنین چیزی نگفتم، من منظورم این نبود". در ایران این موضوع تقلیل داده‌شده به محاسبه قیمت تمام‌شده که شر کار در اینجاست، ببینید، یعنی چه؟ یعنی اینکه تمام آن چیزی که شما می‌گویید در پیوست 4 وجود دارد یعنی اینکه مثلاً برای من قیمت هر دانش‌آموز ابتدایی چقدر از آب در می‌آید؟ قیمت دانشجوی کارشناسی چقدر از آب در می‌آید؟ قیمت مثلاً ثبت یک سند چقدر در می‌آید و...، بگذریم از اینکه مهندسی معکوس هم اینجا انجام شده است یعنی اینکه عملاً آمدند آن پولی را که به دستگاه دادند تقسیم کردند به یک واحدهای کار که اساساً معلوم نیست از کجا درآمده است، اصلاً کار آن سازمان است یا نه؟ یعنی این سازمان آن عدد را داده یا... از آن یک قیمت تمام‌شده در آمده است اما حقیقت این است که اصلاً در دنیا این رویکرد عوض شده است.
* با قرائت ایرانی از بودجه‌ریزی عملکرد به‌شدت مخالفم/ با این روش فقط وقت کشور تلف شد
بگذارید همان مثال آموزش را بزنم، سازمان برنامه و بودجه می‌تواند خودش را سرگرم قیمت تمام‌شده دانش‌آموز بکند، خیلی خب، و بعد آن دانش‌آموز برود سر کلاس و بیاید چیزی یاد نگیرد، اصطلاحاً می‌گوید آموزش بدون یادگیری آن، اساساً شما می‌دانید در انگلیس یک گزارشی تحت همین عنوان در آمد و آنجا به این رسیدند که اساساً این بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، این را اشتباه هدف‌گذاری کرده بود. دانش‌آموز می‌رفت سر کلاس می‌آمد بعد که سنجش می‌شد که چیزی یاد گرفت یا می‌دیدند چیزی یاد نگرفته است ولی در اسناد تخصیص بودجه‌ریزی، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد انجام شده است، پس ببینید، اساساً آن چیزی که اهمیت دارد نتیجه کار است نه قیمت تمام‌شده! این یک اشتباه مهلکی است، من حقیقتاً مخالف نیستم با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ولی با این قرائت ایرانی‌اش به‌شدت مخالفم، هر دفعه هم که دعوت کردند در این همایش‌های بین‌المللی که تحت این عنوان می‌گذارند گفتم "من می‌آیم ولی به‌عنوان مخالف صحبت می‌کنم، می‌خواهید بیایم!
با این کاری که در خصوص بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد انجام میشود چند سال وقت کشور را تلف کردیم، برگردید ببینید چه تحلیلی از آن پیوست 4 لایحه بودجه سنواتی بکنید، هیچ در هیچ! به همین خاطر به‌اعتقاد من بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به‌درستی در ایران مطرح نشد، این کاری که انجام شد اسمش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نبوده و نیست.
هر جمع علمی می‌خواهید بیایید این را با هم بحث کنیم، نتیجه هم نخواهد داد، اگر بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به‌شیوه درست هم انجام بشود فقط و فقط این می‌تواند بخشی از مسائل بودجه‌ریزی ما را حل بکند و شامل بشود. بحثهای وابستگی به درآمد نفت، بحثهای مفصلی که راجع به نامناسب بودن ساختار درآمدهای مالیاتی داریم و خیلی از موضوعات دیگر اساساً خارج از موضوع بودجه‌ریزی عملیاتی است ولی متأسفانه جوری القا کردیم که یک اکسیری پیدا بکنیم و چند قطره از آن را بدهیم به دستگاه‌ها بخورند دیگر از این رو به آن رو می‌شوند، نه، اساساً چنین انتظاری هیچ کسی از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ندارد از جمله اینکه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد هیچ ربطی به کسری بودجه ندارد.
انتهای پیام/
