آمایش سرزمینی و تدوین برنامه هفتم توسعه کشور

به گزارش  خبرگزاری تسنیم،‌  امینی رئیس امور برنامه ریزی سازمان برنامه و بودجه کشور  معتقد است،  آمایش محوری است که سرزمین را برای پذیرش توسعه آماده می‌کند و مسیری را به وجود می‌آورد که بتوان بخش‌های مهم توسعه را در شهر‌ها فراهم کرد. از قبل انقلاب مطرح شده و می‌توان فرایند بررسی آن را به چهار دهه تقسیم کرد؛ دهه نخست، دهه 50 شمسی بود که توسط مشاوران فرانسوی مطالعاتی در قالب 15 جلد انجام شد و نتیجه مطالعات این مشاوران، توسعه محور غرب کشور به عنوان پیشران توسعه بود. در دهه 60 دور دوم این مطالعات انجام شد که در این دوره، این بار محور شرق به عنوان پیشران توسعه در نظر گرفته شد و طرحی برای ایجاد مناطق آزاد نیز ارائه شد که بخش‌هایی از آن به مرحله اجرا درآمد.
 در دوره سوم یعنی در بازه زمانی میان دهه 70 و 80 بحث توسعه محور شرق به میان آمد. ضوابط ملی آمایش، نظریه پایه توسعه ملی، نظریه پایه توسعه استان‌ها و توسعه مکران به عنوان یکی از مباحث مهمی که می‌توان از ظرفیت‌های خالی کشور استفاده کرد، در این دوره مورد مطالعه قرار گرفت. سندی که اخیراً از آن رونمایی شده در دهه 90 شکل گرفته که یک اتفاق بسیار خوب و نقطه عطف در مطالعات آمایش محسوب می‌شود؛ زیرا، در تمام دوره‌های قبل هر آنچه که اتفاق می‌افتاد، تعدیل مطالعاتی بود که ممکن بود در اسناد توسعه و قوانین و مقررات از ظرفیت‌های آن‌ها استفاده شود.

 با توجه به اینکه رویکرد‌های متفاوتی در بدنه دستگاه‌های اجرایی وجود دارد، نیاز به تدوین یک آیین نامه اجرایی برای اجرای بند الف ماده 32 داشتیم که نحوه تشکیل شورای عالی آمایش سرزمینی و ساز و کار هدایت تدوین این سند، مشخص شود. پس از تشکیل شورای عالی آمایش سرزمینی و تدوین آیین‌نامه اجرایی آن، همزمان کمیسیون تخصصی و دبیرخانه این شورا نیز به همراه شورای عالی هماهنگی منطقه‌ها شکل گرفت و مقدمات تدوین سند انجام شد.
گرچه در آبان ماه سال 1399 آیین نامه را به تصویب هیئت دولت رساندیم و توانستیم از ریزبینی‌های بدنه اجرایی کشور، این موضوع را استخراج کنیم، اما تحویل گیری مطالعات آمایش در استان ها، از حدود تیرماه سال 1398 انجام شده بود. در مورد برخی استان‌ها نیز، در سال 97 و ابتدای 98 این مطالعات تحویل گرفته شده بود و سپس برای 28 استان دیگر، کار تحویل گیری این مطالعات، شروع شد. در این زمینه، حدود 50 جلسه به صورت هفتگی و یا هفته‌ای دو مرتبه برگزار شد و خوشبختانه در نهایت، کلیات مطالعات 31 استان با اعمال نظریات اصلاحی دستگاه‌های اجرایی، به تصویب رسید.
24 دستگاه اجرایی عضو کمیسیون‌های تخصصی شورای عالی آمایش سرزمینی هستند و باید نظرات آن‌ها اعمال می‌شد که پس از اعمال این نظرات، شروع به تدوین اسناد کردیم. مطالعات انجام شده، تک به تک در کمیسیون‌های تخصصی مطرح و کلمه به کلمه بررسی شد. ظرفیت‌ها و مزیت‌های استان ها، اهداف بنیادین توسعه آن استان ها، راهبرد‌های مد نظر توسعه، سازمان فضایی مطلوب آن ها، تخصص‌هایی که باید درباره آن‌ها شکل بگیرد و فعالیت‌هایی که امکان توسعه آن‌ها وجود دارد به عنوان یک منظر، به تصویب رسید.

 اسناد استان ها، در دو بخش راهبردی و اجرایی تهیه شده بود که در بخش راهبردی، بیشتر بر اهداف کلان، سیاست‌ها و منظر‌های توسعه از نظر کیفی، پرداخته شده بود و در بخش اجرایی نیز به تعریف طرح و پروژه رسیده بودند، اما چون مقیاس آمایش در حد تعریف طرح و پروژه نیست، یک مکانیزمی را برای تدوین برنامه‌های اجرایی قرار دادیم که خوشبختانه از صدر تا ذیل اسناد ملی و استانی، با یک استاندارد مشخصی به صورت یکپارچه یعنی ادغام اسناد راهبردی و اجرایی، از اهداف بنیادین و چشم انداز تا برنامه‌های اجرایی استان، استخراج شد.

 به طور همزمان احتیاج بود که نقطه به نقطه، پیشنهادات مطالعات در نقشه‌های gis که داده‌های مکانی مشخصی هستند، پیاده‌سازی شود که این کار در طول دو سال به طور بسیار فشرده صورت گرفت. 104 لایه اطلاعاتی اعم از راه، دانشگاه، سد‌ها و منابع آبی، رودخانه ها، بافت‌های تاریخی و میراث فرهنگی، پتانسیل‌های گردشگری، کشاورزی، صنعت و ... وجود دارد که هفت میلیون آمار در این بانک اطلاعاتی، بر اساس این لایه‌های اطلاعاتی ذخیره شده است.
 طبیعتاً این بانک اطلاعاتی، در طول دوران پیاده‌سازی سند به نظارت و اجرای صحیح عملیات مورد نظر توسعه کمک می‌کند و مانع از انحرافات برنامه‌ای می‌شود. همزمان با تهیه اسناد استانی، اتفاق خوبی نیز در تهیه سند ملی رخ داد که در سازمان برنامه و بودجه به این نتیجه رسیدیم که اگر بتوانیم سند ملی را بومی‌سازی کنیم و ظرفیت‌های علمی کشور را به ظرفیت‌های دستگاه‌های اجرایی و امور بخشی سازمان برنامه و بودجه پیوند بزنیم، می‌توانیم کاری کنیم که بومی محسوب شود.
در واقع به جای برون سپاری، درون سپاری صورت گرفته و از ظرفیت‌های دانشی کشورمان، استفاده کرده ایم. حدود یک سال زمان برد تا با استفاده از پشتوانه علمی که قبلا مهیا شده بود، مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده نگری سازمان برنامه و بودجه، مطالعات آمایش ملی را به نتیجه برساند.
او تاکید کرد: این مطالعات را طی 27 جلسه در کمیسیون‌های تخصصی مطرح کردیم و کلیات آن‌ها به تصویب رسید. سپس سند ملی آمایش سرزمینی از این جلسات استخراج شد. طی این جلسات، اصلاحات بسیار عمیقی در مطالعات موجود، اتفاق افتاد سند ملی به همراه اسناد  استانی در دو جلسه شورای عالی آمایش سرزمینی مطرح شد و در جلسه یازدهم اسفند ماه سال 1399 در نهایت با اجماع کامل به تصویب این شورا رسید و سپس در تاریخ بیست و هفتم اسفند ماه، توسط رئیس سازمان برنامه و بودجه به تمام دستگاه‌های حاکمیتی کشور ابلاغ شد.

در استان‌ها معمولاً مطالبه گری به حد اکمل است، در حالیکه آمایش مرز سیاسی نمی‌شناسد و هدف آن، استفاده از ظرفیت‌های اقتصادی بخش‌های مختلف است. اگر بخواهیم برای آن یک محدوده سیاسی قرار دهیم، طبیعت رنگ و بوی سیاست در آن بیشتر می‌شود.
امینی افزود: معمولاً استان ها، برای آنکه بتوانند ظرفیت‌های خود را بیشتر نشان دهند، به دنبال مطالبه گری هستند. یعنی بیشتر از آن چیزی که ظرفیت دارند، مطالبه می‌کنند. در بسیاری از موارد نیز برخی از استان ها، ظرفیت‌هایی که دارند را نشناخته اند یا اینکه نمی‌دانند چگونه می‌توانند این ظرفیت‌ها را به بروز و نمود برسانند.
 با هر دو دسته این استان ها، در تهیه این سند مواجه شده ایم. به طور مثال، استان‌هایی که سعی داشتند تا خود را در برخی از شاخه‌ها به عنوان قدرت کشور معرفی کنند، در صورتی که زیرساخت مورد نظر آن را نداشتند و بسیاری از استان‌ها نیز متاسفانه ظرفیت‌های مستعد توسعه خود را در زمان تهیه این سند ندیده‌اند.
 بر اساس مطالعات انجام شده توسط مهندسان مشاور، می‌توان گفت که حدود 60 تا 70 درصد از استان‌ها صادقانه با این تقسیمات سیاسی برخورد کردند، اما متاسفانه حدود 30 تا 40 درصد باقی مانده نیز، شاید به دلیل اینکه تمایل داشته‌اند به درخواست مردم پاسخ دهند، پای خود را فراتر از مرز‌هایی گذاشتند که در توان استان هایشان بوده است.
 تمام این موارد، در کمیسیون‌های تخصصی شورای عالی آمایش سرزمین به بحث گذاشته شد، چکش خورد و اصلاح شد. در مورد اسناد استانی این طور پیش‌بینی شد که سازمان‌های برنامه و بودجه استانی، مکلفند ظرف مدت یک سال، سند استان خود را مطابق با سند ملی بازنگری کنند و مجدداً به تصویب شورای عالی آمایش سرزمینی برسانند. تجربه خوبی که در این زمینه داشتیم این بود که مطالعاتی را برای اولین بار در نظام برنامه ریزی کشور، از پایین به بالا شروع کردیم.

 توسعه درون زا و برون نگری که امروز در اقتصاد مقاومتی مورد بحث است، از مطالعات آمایش دهه شصت استخراج شده؛ به طور مثال، توسعه منطقه مکران از مطالعاتی است که در این دهه صورت گرفته است. اگر به توصیه‌های مطالعات آمایش سرزمینی در زمان مناسب توجه می‌شد، شاید اکنون وضعیت متفاوت تری را از لحاظ آرایش توسعه در کشور تجربه می‌کردیم.
 خوشبختانه در مناطقی مانند مکران با توجه به تاکیدات مقام معظم رهبری، متولی امر توسعه مشخص و سند آن تصویب شده، اما هیچگاه یک مطالعه جامع که درباره توسعه منابع انسانی، رفع عدم تعادل‌ها و تعارض ها، شکاف‌های امنیتی و جمعیتی صحبت کند، وجود نداشته است.

ظرفیت اجرایی این سند در دو بخش است؛ مورد اول مربوط به بند الف ماده 32 می‌شود که نظام برنامه‌ریزی کشور را مکلف به تدوین یک برنامه جامع توسعه سرزمینی می‌کند و سازمان برنامه و بودجه کشور متولی آن است، مورد دوم نیز مربوط به ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه کشور است که مجلس یعنی قانونگذار دولت را به تعیین سند مکلف کرده و تمام بدنه اجرایی را به رعایت مفاد این سند ملزم می‌کند.
 خود سند نیز، چه در سطح استانی و چه در سطح ملی، دارای ده الزام اجرایی است. این موارد، لازم الاجرا هستند و توسط ریاست شورای عالی آمایش سرزمینی ابلاغ شده است. نظارت بر آن نیز، بر عهده سازمان برنامه و بودجه کشور قرار دارد که در حال دنبال کردن این مسئولیت با تدوین شاخص‌های مربوط به آن است.

جهان امروز سراسر از عدم قطعیت هاست؛ یعنی، نمی‌توان یک تصمیم قطعی گرفت. راز موفقیت یک برنامه بلند مدت، پویا بودن آن است به طوری که بتوانیم آن را سریعاً از لحاظ ساختاری و اجرایی با تحولاتی که در دنیا و کشور اتفاق می‌افتد، هماهنگ کنیم. سُلب (غیر منعطف) بودن یک برنامه، دلیل قطعی بر شکست آن است.

همان دلیلی که سبب شد تا از دهه 50 تا کنون نتوانیم این سند را تهیه کنیم، طبیعتاً بعد از تصویب قانون برنامه ششم توسعه کشور نیز، سیطره داشته است. تهیه یک سند و تدوین مطالعات آمایشی که نظر تمام دستگاه‌ها و بدنه حاکمیت بر روی آن حاصل شود، کار ساده‌ای نیست.
در سال 1390 که سیاست‌های کلی آمایش سرزمینی توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد، سیاست‌هایی که قبل از آن وجود داشت از پراکندگی خارج شد و این ابلاغ رهبری به معنی این است که کشور به آمایش سرزمینی نیاز دارد.

 شاید یکی از مشارکتی‌ترین طرح‌های جامع و بلند مدت دولت، طرح آمایش سرزمینی است. به جز چند جلسه ابتدایی که نیاز به ایجاد یک مفاهمه میان سازمان برنامه و بودجه کشور با سایر دستگاه‌های اجرایی بود، تقریباً می‌توان گفت که مشارکت تمام دستگاه‌های اجرایی به صورت 100 درصدی به دست آمد. اگر دستگاهی از موضع خود کوتاه نمی‌آمد نیز، نهاد‌های فرابخشی ورود می‌کردند و در نهایت اجماع کامل حاصل می‌شد.
 هر کشور، عارضه‌های خاص خودش را دارد. باید بدانیم در چه فضایی قرار داریم و بر اساس آن بستر‌هایی را فراهم کنیم تا بتوانیم پای خود را محکم بر روی آن بستر‌ها بگذاریم و سرزمین را برای توسعه آماده کنیم.
 برای تهیه این سند در ایران، مطالعات کشور‌های مختلفی در این زمینه که در کشور خودشان صورت گرفته بود نیز استخراج شد و به عنوان ادبیات یک کار پژوهشی به اعضای کمیسیون‌های تخصصی ارائه شد. به طور مثال کشوری مانند ژاپن یا چین که در این حوزه کار کرده بودند.
مسئله عمده‌ای که در کشورمان با آن مواجه هستیم، تمرکز بیش از حد در حوزه تصمیم گیری است که شاید در دنیا چنین چیزی وجود ندارد یا اگر هم وجود دارد، مورد مطالعه ما نبوده است. یک عدم تعادل و تعارض بسیار زیادی نیز، در ساختار فضایی کشور وجود دارد. در مجموع، موضوعات محوری و بحرانی که ما با آن مواجه هستیم، خیلی با سایر کشور‌های دنیا شباهت ندارد.
 نگاه ما بر این بوده که در ابتدای کار باید پهنه سرزمین را در چهار حالت ببینیم. نخست برطرف کردن عدم تعادل‌ها و تعارض هاست و ظرفیت‌هایی که باید ایجاد کنیم تا بتوانیم از پتانسیل‌های خاموش پهنه شرقی و جنوبی کشور، بیشتر استفاده کنیم. همچنین بتوانیم از موقعیت جغرافیایی و مفصلی کشور حداکثر استفاده را داشته باشیم.
 پیاده کردن چنین ساختاری، نیازمند یک سرمایه‌گذاری بسیار عظیم و سیاستگذاری بسیار قوی است. تلاش کردیم تا در تعامل با جهان و به خصوص همسایه‌های خود، سرزمین را طی 25 سال آینده از عدم تعادل‌ها و تعارض‌ها خارج کنیم. می‌توان در طول دوران پیاده‌سازی این سند، میزان موفقیت آن را ارزیابی و تصمیمات بهتر و قوی‌تری را نیز برای اصلاح آن اتخاذ کرد.
 به هیچ عنوان مشخص نیست که مثلاً در پنج سال آینده کسب و کار‌های دنیا به چه سمت و سویی حرکت می‌کنند و نمی‌توان امروز برای آن زمان تصمیم گرفت. کشور باید بتواند همزمان با توسعه کسب و کار ها، برون نگری داشته باشد و اصلاحات لازم در سند را انجام دهدجرای سند بدون همکاری بخش خصوصی غیرممکن است
 از نظر اینکه کارمان درست باشد، نگاهی هم به اسناد آمایش کشور‌های مختلف داشته‌ایم، اما از نظرات دانشگاهیان و دانشمندان کشور خودمان نیز برای بررسی موضوعات خاص سرزمین خودمان استفاده کردیم. برای تهیه این سند از نمایندگان بخش خصوصی نیز استفاده کرده‌ایم، اما چنین کاری، یک کار حاکمیتی است و بیشتر در پیاده سازی آن می‌توان از ظرفیت بخش خصوصی استفاده کرد. البته به این معنا نیست که بخش خصوصی در تهیه سند نقش زیادی نداشته است.
 از نظرات بیش از 13 دانشگاه و هیئت علمی آن ها، همچنین مهندسان مشاور که غالب ظرفیت کشور و بخش خصوصی هستند، برای تدوین اسناد استانی استفاده شده است. تمام پژوهشگرانی که برای تدوین این سند با ما همکاری کردند، نقش عمده‌ای در بخش خصوصی دارند. به طور کلی، از تمامی ظرفیت‌ها برای انجام مطالعات و تدوین سند استفاده کردیم، اما هنوز کار اجرایی انجام نداده ایم که بخواهیم بگوییم بخش خصوصی باید نقش ویژه‌ای داشته باشد.

 در حال حاضر باید سیاست‌های برنامه هفتم توسعه تدوین و شورا‌های مرتبط با این برنامه تشکیل شود. نکته مهم و اساسی، پیاده کردن الزامات مرتبط با آمایش سرزمینی در برنامه هفتم توسعه است. یعنی برای این که بتوانیم آمایش سرزمینی را در این برنامه مستتر کنیم، به ظرفیت سازی قانونی نیاز داریم.
 سال 1401، به طور همزمان سال شروع طرح آمایش سرزمینی و شروع برنامه هفتم توسعه خواهد بود؛ بنابراین، امسال مقطع بسیار حساسی در نظام برنامه ریزی کشور است و باید بتوانیم بخش‌های بنیادینی که پایه گذار اجرای آمایش سرزمینی در برنامه هفتم توسعه است را داشته باشیم.

انتهای پیام/