لزوم شفاف‌سازی ابهامات تبصره ۱۴ لایحه بودجه و رفع بلاتکلیفی بسیاری از احکام بودجه سنواتی
در حالی که امروز تبصره ۱۴ بودجه خود به یک بودجه مجزا تبدیل شده است، ابهاماتی در خصوص اجزای مختلف آن چه در بخش منابع و چه مصارف باقی مانده است، از سوی دیگر برای معضل احکام بلاتکلیف و اجرانشده بودجه‌های سنواتی نیز باید تدبیری اندیشیده شود.
به گزارش خبرگزاری تسنیم، بررسیها نشان می‌دهد در طول سنوات اخیر در نظام بودجه‌ریزی کشور اصول اساسی شامل اصول جامعیت، شاملیت، تعادل تخصیصها و غیره رعایت نمی‌شود، به‌عنوان یک نمونه واضح در تمامی این سالها کسری تراز عملیاتی داشته‌ایم و این کسری را از استقراض و فروش نفت جبران کرده‌ایم.
در سال 1396، 47درصد کسری تراز عملیاتی ثبت شد؛ سال 1397، 41درصد کسری تراز عملیاتی داشتیم، سال 99، 65 درصد کسری تراز عملیاتی ایجاد شد. دولت 235 درصد بیش از قانون برنامه ششم کشور از واگذاری‌های دارایی‌های مالی استفاده کرد که بر اساس عملکرد 409 درصد بیش از الزام تعیین‌شده در برنامه از این ردیف استفاده گردید.
بر این اساس به‌نظر می‌رسد، در کشور فاصله‌ای قابل توجه بین برنامه و بودجه است و آن دو کاملاً از هم منقطع می‌باشند و بودجه واقعی و عملیاتی نیست، در حقیقت از تمامی احکام (بندها و تبصره‌ها) به‌طور متوسط 30% اجرا شده و بیش از 70 درصد یا ناقص و یا اصلاً اجرا نشده است، هیچ حساب‌کشی از مجریان به‌عمل نیامده است و در تمام این سالها تحقق درآمد و هزینه‌ها بیشتر از رقم‌های مصوبه بودجه بوده است یعنی اینکه در تمامی زمینه‌ها کم برآورد شده که گویای این است که سیاهه بودجه، بودجه کل کشور نیست.
محورهایی اساسی در بودجه‌ریزی وجود دارد که مدیریت کشور را به نابهنجاری و چالش کشانده است، تخصیص ارز 4200 "تبصره 14 یعنی همان هدفمندی یارانه‌ها" موضوع شرکت‌های دولتی، "هدررفت منابع" و تمرکز وجوه در خزانه‌داری کشور و "خصوصی‌سازی و واگذاری‌ها" ازجمله این موارد هستند.
در خصوص تخصیص ارز 4200 از سال 97 تا 99 پنجاه میلیارد دلار ارز 4200 تخصیص داده شده است که در سال 98 از مقدار پانزده میلیارد دلار 133 نفر یک‌ونیم میلیارد دلار ارز گرفته و 255 مورد ثبت سفارش کرده‌اند ولیکن هیچ نوع وارداتی نداشتند.
در سال 97 سی‌وهفت نفر بالای 100 میلیون دلار ارز گرفته‌اند، سی‌ودو نفر هیچ کالایی وارد نکرده‌اند، چهل‌وهشت نفر بین 50 تا 100 میلیون دلار ارز گرفتند که 31 نفر هیچ کالایی وارد نکرده‌اند، 359 نفر بین 10 تا 50 میلیون دلار ارز گرفتند ولیکن 212 نفر هیچ کالایی وارد نکرده‌اند.
تبصره 14 (هدفمندی یارانه‌ها)
این تبصره، خود تبدیل به بودجه مجزا شده است و دولت وظایف حاکمیتی خودش را به آن انتقال داده است و از منابع آن انجام وظیفه می‌کند (مثل خرید تضمینی چای، کاهش فقر و امور رفاهی، تغذیه، بهداشت و غیره)، متأسفانه در سال 98 به این تبصره بند سایر موارد نیز اضافه شده است به‌مضمون کمک به رزمندگان و ایثارگران و جانبازان و...، که این بند سایر از هدفمندی یارانه‌ها در سال 98 دودهم درصد، در سال 99 سیزده درصد، سال 1400 بیست درصد و هر سال به این سه نقطه اضافه می‌شود که این خود در قبال تصمیم‌گیری راهبرد هدفمند کردن یارانه‌ها به چالشهای اساسی تبدیل شده است.
بودجه شرکت‌های دولتی
بالای 60 درصد بودجه‌های مصوب پس از تبدیل شدن به قانون دستکاری و اصلاح شده است؛ در سال 96 ده شرکت زیان‌ده اعلام شده است در صورتی که 180 شرکت بوده‌اند، دوهزار میلیارد تومان بابت جبران زیان اعلام شده است در صورتی که 12 هزار میلیارد تومان تخصیص داده شده است، در سال 97 شرکت‌های دولتی موظف بودند 40 درصد هزینه‌های پژوهشی را به‌عهده بگیرند که در عمل فقط 11 درصد خود را به‌جا آورده‌اند، این نکته را هم در نظر داشته باشیم که بودجه شرکت‌های دولتی در سال 1401 نسبت به سال 1400 سی‌وچهار درصد و نسبت به سال 99 هفتاد درصد رشد کرده است.
هفت شرکت دولتی، 51 درصد کل بودجه شرکت‌های دولتی را به‌عهده دارند. شرکت ملی گاز، شرکت ملی نفت، پالایش نفت آبادان، پالایش نفت اراک، بازرگانی دولتی، بانک ملی و سپه که 94 درصد زیان هم به همین شرکتها تعلق دارد و 51 درصد بودجه کل شرکت‌های دولتی در اختیار این شرکت‌هاست.
از طرف دیگر بررسیها نشان می‌دهد که این شرکتها تعهدات خود را انجام نداده‌اند مثلاً شرکت گاز مقرر بوده است 50 درصد تأمین هزینه‌های مدارس را به‌عهده بگیرد و عملکرد آن 36 درصد می‌باشد و جالب اینکه 16 میلیارد دلار صادرات سهم صندوق دولت را هم پرداخت نکرده‌اند، شرکت نفت هم تعهد همسان‌سازی حقوق بازنشستگان را داشته و هیچ‌گونه اقدامی معمول نکرده است.
یا به‌عنوان یک مثال دیگر، دولت می‌بایست 20 درصد از وصولی‌های سال 98 از حساب ذخیره ارزی را به بازسازی و نوسازی مدارس می‌پرداخته است که عملکرد آن صفر بوده است.
این مصادیق گویای این است که در بودجه بی‌انضباطی موج می‌زده است، از طرف دیگر سازمان برنامه و بودجه مجاز به جابه‌جایی 10 درصد در ردیفها می‌باشد که در بعضی از موارد از 50 تا 100 درصد جابه‌جایی ردیفها را داشته و تخصیص و یا کم کرده است.
هدررفت منابع؛ ناکارآمدی مدیریت و گران مدیریت کردن کشور
8/3میلیارد دلار هدررفت گاز به‌دلیل عدم سرمایه‌گذاری مجدد در توسعه میادین گازی است و در زمان حاضر اگر در دو سال آینده چهار میلیارد دلار در توسعه میادین گازی سرمایه‌گذاری نشود پیش‌بینی می‌شود در پنج سال آینده کشور واردکننده گاز خواهد شد.
6 میلیارد یورو به‌قیمت صادراتی هدررفت محصولات همراه گاز داریم.
6.2 میلیارد یورو (معادل 9 درصد مصرف کل کشور) قبل از مصرف هدر می‌رود یعنی حدود یک‌ونیم برابر کل صادرات.
1184 مگاوات برق غیرمجاز برای استخراج رمزارزها استفاده شده است.
1686 میلیارد به‌قیمت سال 98 (24 درصد آب شرب) قبل از مصرف هدر می‌رود.
تمرکز وجوه در خزانه‌داری کل کشور
براساس قانون دستگاه‌های اجرایی می‌بایست تمامی حساب‌های‌شان متمرکز در خزانه‌داری کل کشور باشد ولیکن از 1290 دستگاه اجرایی در کشور در سال 99، 354 دستگاه اجرایی حسابی در خزانه‌داری کشور ندارند و 525 دستگاه اجرایی حساب نزد سایر بانک‌ها دارند که غیرقانونی است.
برای مثال تمامی درآمدهای تبلیغاتی صداوسیما و وزارت ورزش و جوانان بر اساس تبصره 20 قانون بودجه 99 می‌بایست به خزانه‌داری کل واریز شود ولیکن عملکرد صفر دارند و مبلغی شناسایی نشده است، در سال 99 وصول مطالبات دولت در سازمان مالیاتی 213 هزار میلیارد تومان مصوب بوده است ولی در عمل کمتر از 10 درصد بوده است و یقیناً در سال 1400 عدم وصول مطالبات بالاخص در خصوص حقوق گمرکی بسیار بیشتر از این خواهد بود.
بر اساس قانون برنامه ششم توسعه کشور؛ دولت نمی‌تواند برای مصارف عمومی خود از منابع واگذاری شرکت‌های دولتی و صندوق توسعه ملی استفاده کند اما دولت در سال 99، 62 هزار میلیارد تومان (یعنی 11 درصد منابع عمومی بودجه سال 99) را از این منبع برداشت کرده است. نکته خطرناک دیگر اینکه در سال 1401 قرار است یک صندوق جدید دیگر از منابع حاصل از افزایش قیمت‌های حامل انرژی و مالی ایجاد شود.
در گزارشهای تفریغ بودجه چه‌خبر است؟
یک ایراد اساسی به این گزارش‌نویسی، عدم توجه به اصول گزارش‌نویسی درست برای هر رده مختلف است، در اینکه گزارش حاوی نکات بسیار دقیقی است، و ذکر برخی از نکاتی که صرفاً جنبه آماری و عددی دارد ممکن است مخاطب خاص را بهره‌مند کند، شکی نیست اما نماینده‌های محترم مجلس شورای اسلامی و گروه‌های نظارتی را دچار اشتباه کند، پس بهتر است سطوح مختلفی تعریف شود و در مواردی که در نوشتن متن قانون بودجه اشکال گرفته شده است در نوشتن گزارش نیز دقت کافی را داشته باشند.
اما مهمترین نکاتی که در این گزارش مطرح شده در واقع نکاتی است که سالیان سال توسط متخصصین مختلف بودجه مطرح می‌شود آن هم عدم پیش‌بینی درست از وضعیت درآمدها و هزینه‌هاست که باعث انحرافات بودجه‌ای شده است.
این گزارش نشان می‌دهد که فقط 56 درصد از منابع در طول این 8ماهه وصول شده است و عمده درآمدهای وصولی هم با فشار بر فرادستان بوده است و به‌خوبی هم می‌شود این را که مفرّهای رانتی هیچ گزندی به فرادستان نمی‌رساند مشخص کرد.
عمده‌ترین منابعی که وصولی نداشتند مالیات بر مسکن‌های خالی درآمد حاصل از مابه‌التفاوت نرخ ارز ترجیحی به نرخ نیما، درآمد حاصل از بدهی‌های بخش‌های پتروشیمی و معادن به دولت و تحویل نفت خام به اشخاص بوده‌اند، برخی از اینها به‌خاطر ابهام در سازوکارها بودند و باعث عدم هماهنگی سازمان‌های مختلف شدند و درآمدی وصول نشده است و عدم وصولشان هم هیچ ما‌بازایی برای آن کسانی که تخطی کردند در قانون بودجه نداشته است.
از طرفی می‌بینیم که در این درصد وصولی بیش از 60 مورد ردیفها کمتر از 50 درصد بوده اما در حوزه مصارف عملکردها به‌طور میانگین بالای 80 درصد است حتی بخشی از آنها بالای صد درصد است این گویای آن است که هزینه‌ها بیشتر از آنچه پیش‌بینی می‌شده عملیاتی شده است اما در بحث درآمدها، پیش‌بینی‌های درستی صورت نگرفته است یا اینکه توان و عزم کافی برای این بحث وجود نداشته است، به‌طور خاص در مالیات نسبت به سال قبل فقط 58 درصد تحقق صورت گرفته است و این گویای رکود و با نگاه به جزئیات گویای این است که کمترین درصد تحقق درآمدها مالیات بر خانه‌ها و خودروهای لوکس و خانه‌های خالی بوده است.
از طرفی معمولاً قانون بودجه با حجم عظیمی از بندها و تبصره‌های غیربودجه‌ای روبه‌رو است و این باعث می‌شود که بندهای بودجه‌ای زیاد جدی گرفته نشوند و فقط 17 درصد بندها و تبصره‌ها کامل اجرا شوند و 60 درصد هم اجرای ناقص داشته باشند.
از طرفی دیگر باز هم در اقدامات ضدتوسعه‌ای بانک‌ها موظف بودند 55 درصد از تسهیلاتشان را به تولید بدهند که فقط 16 درصد را تخصیص داده‌اند؛ همه اینها گویای این است که دولت توان و یا عزم برخورد با یک گروه برخوردار و یا به‌اصطلاح فرادست را ندارد.
بیشترین انتظاری که از دستگاه‌های نظارتی به‌خصوص مجلس می‌رود این است که باید زمینه‌های اجرایی هم برای احکام در نظر بگیرد (ضمانت اجرایی و پاسخگویی و...)، تصمیم‌گیرندگان امر در مقام قانون که باید وظایفشان را در مقام نظارت هم به‌خوبی انجام دهند و به‌دنبال این باشند که احکام رهگیری و ردیابی درست صورت بگیرد. به‌هنگام نوشتن این احکام مابازای عدم اجرایشان هم پیش‌بینی شود و دستگاه‌ها ملزم به اجرای آن باشند، البته ضعف دیگری که دارد این است که دیده می‌شود مجلس ـ به‌خاطر ماهیت امتیازات منطقه‌ای که باید به نمایندگان بدهد ـ به‌دنبال این است که درآمدهایی در بودجه در نظر بگیرد تا بعداً بتوانند هزینه‌هایی را به‌تبع آن اضافه کند که این هم به‌لحاظ ساختاری باید بازنگری شود زیرا خیلی از این درآمدهایی را که منشأ برخی از هزینه‌هایی است که برخی از نمایندگان به‌صورت منطقه‌ای برای بودجه عمومی می‌تراشند، غیر قابل وصول است، ولیکن هزینه‌ها کاملاً تخصیص داده می‌شود، که در نهایت با کسری بودجه مواجه می‌شویم و عدم تحقق درآمدهای برخی از این هزینه‌ها بیشتر از آن چیزی است که تخصیص داده می‌شود و برآیند اینها به هر روش که باشد ایجاد تورم و دولت را وادار به آینده‌فروشی می‌کند.
در پایان تأکید می‌شود که مجلس و نماینده‌ها باید از منظر تعیین تکلیف هزینه‌های غیرضروری و حذف آنها به موضوع تصویب بودجه 1401 بپردازند، باید مشخص شود که دولت باید در چه هزینه‌هایی صرفه‌جویی کند، تا بدین وسیله به پیشرفت جامعه کمک کند و اولویت‌بندی درست را انجام بدهد، در این راستا می‌بایست دیوان محاسبات به‌همراه مرکز پژوهش‌های مجلس، راهبردهای مناسب و کاربردی را به مجلس ارائه نمایند.
کاظم سلیمی ـ کارشناس اقتصادی*
انتهای پیام/+