یادداشت|جایگاه حقوقی و فلسفه وجودی هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام
رئیس مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی در یادداشتی به بررسی بند ۲ اصل ۱۱۰ قانون اساسی و همچنین هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام و اختیارات آن پرداخته است.
به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری تسنیم، سید یاسر جبرائیلی رئیس مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی طی یادداشتی درباره بند 2 اصل 110 قانون اساسی و همچنین هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام و اختیارات آن به شرح زیر نوشت:
1- تقریبا بلافاصله پس از اینکه مجلس ششم با اکثریت جریان اصلاحات آغاز به کار کرد، نمایندگان این مجلس که یکی از شعارهای انتخاباتی‌شان «اصلاح قانون مطبوعات» بود، با 100 امضا طرحی دو فوریتی با همین عنوان تقدیم هیأت‌رئیسه کردند. در این طرح، به نام اصلاح، موادی نظیر «ممنوعیت انتشار مطلب علیه قانون اساسی»، «پایبندی و التزام به قانون اساسی»، «مسؤولیت نویسنده در جرم مطبوعاتی»، «ممنوعیت فعالیت مطبوعاتی هواداران و اعضای گروه‌های ضدانقلاب» و… از قانون مطبوعات حذف شده بود.
به عبارت دیگر، با تصویب این طرح، انتشار مطلب علیه قانون اساسی و فعالیت مطبوعاتی اعضا و هواداران گروه‌های ضدانقلاب آزاد می‌شد، التزام پایبندی به قانون اساسی برداشته می‌شد و نویسندگان مطالب در قبال آنچه می‌نوشتند، مسؤولیتی نداشتند. 29 خرداد 79، یعنی همان روزی که نمایندگان مجلس ششم به نخستین دیدار خود با رهبر حکیم انقلاب پس از تشکیل مجلس رفتند، یک فوریت این طرح به تصویب رسید. پس از یک بررسی سریع و مختصر، کمیسیون نیز طرح را به تصویب رساند اما یک روز پیش از بررسی نهایی این طرح در صحن مجلس، رهبر انقلاب طی نامه‌ای به رئیس وقت مجلس، تصویب این طرح را خلاف شرع و مصلحت نظام و کشور دانسته و مرقوم فرمودند: «مطبوعات کشور سازنده افکار عمومی و جهت‌دهنده به همت و اراده مردمند. اگر دشمنان اسلام و انقلاب و نظام اسلامی، مطبوعات را در دست بگیرند یا در آن نفوذ کنند؛ خطر بزرگی، امنیت و وحدت و ایمان مردم را تهدید خواهد کرد و این‌جانب سکوت خود و دیگر دست‌اندرکاران را در این امر حیاتی جایز نمی‌دانم. قانون کنونی تا حدودی توانسته است مانع بروز این آفت بزرگ شود و تغییر آن به امثال آنچه در کمیسیون مجلس پیش‌بینی شده، مشروع و به مصلحت نظام و کشور نیست». این بود که طرح از دستور کار مجلس خارج شد.
برخی این نامه رهبر انقلاب به مجلس را مصداق «حکم حکومتی» دانستند اما حضرت آقا حدود 2 سال و نیم بعد در دیداری که با جمعی از دانشجویان داشتند، به تبیین مسأله پرداخته و ضمن اشاره به تعیین سیاست‌های کلی نظام (موضوع بند یک اصل 110 قانون اساسی) به عنوان «مهم‌ترین وظیفه رهبری در قانون اساسی»، ورودشان به اصلاح قانون مطبوعات را از منظر «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» (موضوع بند 2 اصل 110) توضیح دادند:
«مهم‌ترین وظیفه رهبرى در قانون اساسى، تنظیم سیاست‌های کلى است… بعد که این سیاست‌ها ابلاغ شد، آن وقت مجلس موظف است طبق این سیاست‌ها قانون بگذراند و دولت هم موظف است سیاست‌هاى اجرایى خودش را تنظیم و طبق آنها عمل کند. مجموعه این سازوکار مفصل دستگاه‌هاى اجرایى و قضایى و تقنینى در این چارچوب به‌کار مى‌افتند و کار مى‌کنند که هر کدام مسؤولانى دارند و مسؤولیت‌هایى که باید کار را انجام دهند… رهبرى در مسؤولیت‌هاى این دستگاه‌ها دخالت نمى‌کند، مگر خیلى به ندرت و در مواردى که احساس کند تخلف آشکارى صورت مى‌گیرد. مسؤولیت‌هاى مجلس با خود مجلس است. بنده به خیلى از این قوانینى که در مجلس تنظیم مى‌شود، اعتقادى ندارم و آنها را قبول ندارم، ولى وقتى قانون شد، بنده هم به‌صورت یک قانون عمل مى‌کنم و مخالفت نمى‌کنم. موارد متعددى پیش مى‌آید از اقدام‌هایى که در دولت انجام مى‌گیرد و مورد قبول من نیست اما مسؤولانى دارد که تنظیم و تصمیم‌گیرى کرده‌اند؛ وظیفه آنهاست. اگر آن تصمیم‌گیرى شامل خود رهبرى هم باشد، ما طبق آن تصمیم‌گیرى عمل مى‌کنیم و نمى‌گوییم نه اما جاهایى هست که رهبرى احساس مى‌کند اگر در اینجا به مسؤولى که وظیفه‌اى داشته و به آن توجه نکرده، تذکر و توجه ندهد، زاویه بسیار خطرناکى در مسیر عمومى ملت پیش مى‌آید. لذا وارد میدان مى‌شود. درباره این دوره مجلس شوراى اسلامى یک بار چنین چیزى تقریباً در 2 یا 2 سال و نیم قبل پیش آمد و آن در قضیه قانون مطبوعات بود که بنده احساس کردم تکلیف شرعى دارم که به مجلس تذکر دهم و تذکر دادم. مجلس هم با کمال موافقت و مرافقت در این زمینه با رهبرى همکارى کرد و خطى را که در کمیسیون پیش‌بینى شده بود دنبال نکرد که از آنها متشکر هستیم.»
2- بر اساس آخرین بند از اصل 110 قانون اساسی، رهبر می‌تواند بخشی از اختیارات خود را به شخص دیگری (حقیقی یا حقوقی) تفویض کند. 15 شهریورماه 1384، رهبر انقلاب طی ابلاغیه‌ای اختیار «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض و مقرراتی برای این نظارت وضع فرمودند تا مسأله نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی، به شکل نظام‌مندتری انجام شود. بر اساس این مقررات، تمام مقامات مسؤول در قوای سه‌گانه، نیروهای مسلح، صداوسیما و نهادهای عمومی، مسؤول اجرای سیاست‌های کلی نظام در دستگاه‌های مربوط شده و موظف به ارائه گزارش‌های ادواری از اجرای سیاست‌ها شدند.
(مواد 3 و 5) در مواد یک و 2 مقررات ابلاغی رهبر انقلاب، تصریح شد نظارت، شامل نظارت بر اعمال سیاست‌های کلی در 3 سطح قوانین، مقررات و مراحل اجرایی است و قوانین و مقررات ضمن اینکه باید درچارچوب سیاست‌های کلی تنظیم شود، در هیچ موردی نباید مغایر سیاست‌های کلی باشد.
با توجه به اهمیت فوق‌العاده قوانین کشور و ضرورت انطباق آنها با سیاست‌های کلی، در ماده 7 این مقررات سازوکاری برای انطباق طرح‌ها و لوایح مطرح شده در مجلس با سیاست‌های کلی پیش‌بینی و مقرر شد اگر پس از طی این سازوکار در نهایت مجلس مصوبه‌ای گذراند که از نظر مجمع برخلاف سیاست‌های کلی بود، شورای نگهبان بر اساس نظر مجمع عمل کند؛ یعنی شورای نگهبان که مسؤولیت بررسی عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی را بر عهده دارد، در بررسی عدم مغایرت مصوبات با اصل 110 قانون اساسی، به نظر مجمع به عنوان متولی بند 2 اصل 110 عمل کند.
ماده 6 مقررات ابلاغی رهبر انقلاب نیز مقرر کرد تا مرکزی برای ارزیابی راهبردی از اجرای سیاست‌های کلی تاسیس شود.
در حکم اعضای دوره جاری مجمع تشخیص، رهبر انقلاب ضمن اینکه دستور به سازماندهی امر نظارت و بازنگری در مقررات نظارت دادند، فرمودند وظیفه نظارت که پیش از این به کل صحن مجمع تفویض شده بود، به یک جمع منتخب از اعضای مجمع سپرده شود. اینگونه بود که جمعی 15 نفری با آرای اعضای مجمع تحت عنوان «هیات عالی نظارت» برای اعمال اختیار ولی‌فقیه در زمینه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی شکل گرفت و به صورت جدی‌تر از گذشته، وارد بررسی مصوبات مجلس از حیث انطباق با سیاست‌های کلی نظام و همچنین ارزیابی اقدامات دستگاه‌ها در رابطه با سیاست‌های کلی ابلاغی رهبر انقلاب شد.
تاکنون رهبر انقلاب به استناد بند یک اصل 110 قانون اساسی، بالغ بر 40 سیاست ابلاغ فرموده‌اند که برخی از آنها محدودیت زمانی داشته و منقضی شده است اما در حال حاضر 37 سیاست کلی نافذ وجود دارد که بالغ بر 830 بند سیاستی است و همه دستگاه‌ها موظف به عمل در چارچوب این سیاست‌ها هستند. برخی میان جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون اساسی و مسأله نظارت خلط می‌کنند. چنانکه اشاره شد، «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» که اینک توسط هیأت عالی نظارت انجام می‌شود، از وظایف و اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام نیست و ارتباطی به جایگاه حقوقی مجمع در قانون اساسی ندارد، بلکه هیأت عالی در حال اعمال اختیار تفویض شده رهبر انقلاب است.
3- اساسی‌ترین وجه ممیزه نظام جمهوری اسلامی با سایر نظامات سیاسی در جهان، وجود مقدس ولی فقیه است و اصول متعددی از قانون اساسی این وجه تمایز را روشن کرده است. در مقدمه قانون اساسی تصریح شده است که «بر اساس ولایت امر و امامت مستمر، قانون اساسی زمینه تحقق رهبری فقیه جامع‌الشرایطی را که از طرف مردم به عنوان رهبر شناخته می‌شود (مجاری الامور، بیدالعلماء بالله الامناء علی حلاله و حرامه) آماده می‌کند تا ضامن عدم انحراف سازمان‌های مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود باشند».
طبق اصل دوم قانون اساسی، جمهوری اسلامی نظامی است بر پایه ایمان به «امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلامی». اصل پنجم قانون اساسی صراحت دارد که ولایت امر و امامت امت در دوره غیبت حضرت ولیعصر عجل‌الله‌تعالی‌فرجه‌الشریف بر عهده ولی‌فقیه است. اصل پنجاه‌وهفتم قانون اساسی، ضمن مشخص کردن قوای حاکم در جمهوری اسلامی، نسبت آنها را با ولایت فقیه روشن کرده است: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوهقضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند».
اصل یکصدودهم نیز کیفیت اعمال قوای حاکم زیر نظر ولایت مطلقه امر را مشخص کرده است که از آن جمله، تعیین سیاست‌های کلی نظام است. از آنجایی که تعیین صرف سیاست، متضمن اعمال ولایت نیست، قانونگذار «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی» را نیز در زمره وظایف و اختیارات رهبری پیش‌بینی کرده است. لذا هماهنگی تصمیمات قوای سه‌گانه و اساسا همه دستگاه‌های مسؤول اجرای سیاست‌ها با هیأت عالی نظارت که اینک متولی اختیار نظارت رهبری بر حسن اجرای سیاست‌های کلی است، از الزامات روشن و بی‌ابهام قانون اساسی است.
4- جریان لیبرال طی یکی دو سال اخیر بویژه پس از ورود «هیات عالی نظارت» به موضوع الحاق به کنوانسیون‌های دوقلو (پالرمو و CFT) در راستای توصیه‌های FATF، پیوسته علیه مسأله نظارت موضع‌گیری کرده، هیأت عالی نظارت را «مجلس سنا» یا «شورای نگهبان دوم» خوانده و اقدامات آن را خلاف قانون اساسی می‌خواند.
جالب اینکه این طیف در کمال وقاحت، مجمع تشخیص مصلحت را صرفا برای زمانی مفید می‌دانند که شورای نگهبان مصوبه‌ای را خلاف شرع تشخیص دهد و مجمع بر اساس مصلحت، نظر شورای نگهبان را رد کند: «مجمع تشخیص مصلحت می‌تواند نهاد بسیار مفیدی در کشور باشد. امروز برخی از قوانین مهم بویژه قوانین مرتبط با الحاق به کنوانسیون‌های بین‌المللی تقریباً بلااستثنا به دلیل خلاف موازین شرعی تشخیص داده شدن مورد ایراد شورای نگهبان قرار می‌گیرد و اگر نهادی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام نبود بسیاری از قوانین الحاق به کنوانسیون‌های بین‌المللی تصویب نمی‌شد و از این جهت مجموعاً نهاد مفیدی است».
اما آنجا که بحث نظارت هیأت عالی بر سیاست‌های کلی نظام می‌شود، با مغالطه، تجاهل، تغافل یا هر نیتی میان جایگاه هیأت عالی نظارت و مجمع تشخیص خلط کرده و می‌گویند «مجمع مستقل از شورای نگهبان ایراداتی را به مصوبات مجلس بر اساس مغایرت با سیاست‌های کلی نظام می‌گیرد؛ این امر قابل قبول نیست، زیرا مجمع را به شورای نگهبان دوم تبدیل می‌کند که به‌طور قطع نباید انجام شود». این دست مواضع و سخنان که در راستای تلاش دیرینه برای لیبرالیزه کردن ساختار و رفتار جمهوری اسلامی باید تحلیل شود، هم تحریف قانون اساسی و هم اعلام عدم التزام به قانون اساسی کشور است.
باید توجه داشت نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی، مرز میان «راهنمایی» و «راهبری» ولی فقیه در نظام اسلامی است؛ چه، اگر سیاست‌های کلی ابلاغ شد و دستگاه‌ها به شکل نظام‌مند آنها را در دستور کار خود قرار ندادند، به مجموعه‌ای از «راهنمایی‌ها و توصیه‌ها» تبدیل خواهند شد که ضمانت اجرای آنها، صرفا تعهد و اعتقاد و علقه «شخصی» مقامات مسؤول خواهد بود و اگر این نبود، چه‌بسا سیاست‌های ابلاغی ولی فقیه به یکسری توصیه‌های ارشادی و غیرالزام‌آور تبدیل شده و امور جاری و عادی و بلکه متناقض با سیاست‌ها، در اقدامی تشریفاتی در راستای سیاست‌های کلی اعلام شود.
برخلاف برخی ادعاها، در صورت عدم اعمال نظارت ولی فقیه است که ارکان حاکمیت پیوند منظمی با ولایت نخواهند یافت و جایگاه و شأن قانون اساسی به سبب قطع ارتباط نظام‌مند قوای حاکم با اصلی‌ترین رکن این قانون، مخدوش خواهد شد. لذا از قوای سه‌گانه بویژه قوه مجریه که در فرآیند تدوین سیاست‌های کلی بیشترین مشارکت را دارد، انتظار می‌رود اساسا پیش از اینکه هیأت عالی نظارت به موضوعی ورود کرده و انطباق تصمیمی را با سیاست‌های کلی بررسی کند، ابتدائاً خود متولی حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام باشند و سازوکاری پیش‌بینی کنند که همه تصمیمات و اقدامات در چارچوب این سیاست‌ها باشد و با استدلال‌های متقن، ربط و ارتباط مصوبات با سیاست‌ها را مشخص کنند.
انتهای پیام/