گزارش نظارتی کمیسیون حمایت از تولید ملی درباره نحوه اجرای احکام و مجوزهای کسب و کار

به گزارش خبرنگار پارلمانی خبرگزاری تسنیم، جعفر قادری عضو هیئت رئیسه کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی گزارش این کمیسیون مبنی بر حوه اجرای احکام مربوط به صدور مجوزهای کسب و کار را در صحن علنی امروز پارلمان قرائت کرد.

متن کامل این گزارش به شرح زیر است:

مسئله بهبود محیط کسب و کار اخیرا مورد توجه سیاستگذاران و تصمیم سازان کشور قرار گرفته است. منظور از محیط کسب و کار مجموعه عواملی است که در اداره یا عملکرد بنگاه‌ها در یک منطقه یا حوزه کاری اثر می‌گذارد، اما تقریبا خارج از کنترل مدیران این بنگاه‌ها است.

در سالهای اخیر، قوه مقننه با تصویب قوانین متعدد مانند قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی - مصوب 25/8/1387 مجمع تشخیص مصلحت نظام، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی (1387)، قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (1389) و قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار (1390) تلاش چشمگیری برای بهبود محیط کسب و کار به ویژه تسهیل ورود فعالان اقتصادی به کسب و کارها و صدور مجوزهای سرمایه‌گذاری به عمل آورده است؛ به طوری که در برخی موارد، با پدیده اشباع یا تورم احکام قانونی و تصویب احکام قانونی موازی مواجه هستیم. به دلایل مختلف از جمله عدم اهتمام دولت به اجرای برخی از این قانون و نیز نواقصی که در تدوین این قوانین وجود دارد، برخی از این احکام به طور ناقص اجرا شده و بازدهی و اثربخشی مورد انتظار قانونگذار و فعالان اقتصادی کشور را نداشته است.

با وجود تلاش‌های قوه مقننه برای تقنین با هدف بهبود محیط کسب و کار، برآوردهای مختلف داخلی و خارجی، نشان می‌دهد محیط کسب و کار در جمهوری اسلامی ایران در وضعیت نامساعدی قرار دارد.

گزارش پایش محیط کسب و کار ایران که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس با همکاری صدها تشکل اقتصادی از سراسر کشور، مؤ لفه‌های ملی محیط کسب و کار در ایران را به طور فصلی می‌سنجد، نشان می‌دهد ارزیابی حدود سیصد تشکل اقتصادی ایرانی از مؤلفه‌های ملی محیط کسب و کار در سال 1391 مجموعا نمره 5.69 بوده است( عدد 10 بدترین ارزیابی و به معنی حالتی است که بنگاه‌ها از شدت موانع، در حال تعطیلی قرار داشته‌اند)و «بی‌ثباتی در نرخ مواد اولیه»، «مشکل دریافت تسهیلات از بانکها» و «تحریم‌های بین‌المللی علیه کشورمان» بدترین مؤلفه‌های محیط کسب و کار ایران در سال 1391 ارزیابی شده‌اند.

وضعیت ناهنجار کشورمان در ارزیابی‌‌های بین‌المللی کسب و کار بیشتر جلب توجه می‌کند؛ زیرا جایگاه ایران را با کشورهای دیگر به صورت رتبه‌بندی مقایسه می‌کند و آمارهای ارائه شده نشان‌دهنده وضعیت مناسبی نیست؛ برای مثال در گزارش «انجام کسب و کار» بانک جهانی در سال 2013، رتبه ایران 145 از 185 کشور، ارزیابی شده و از نه سال  گذشته که این آمار اعلام می‌شود، رتبه ایران دائما تنزل یافته است. همچنین در دیگر شاخص‌های بین‌المللی کسب و کار نیز رتبه ایران در بین کشورهای منطقه و جهان نامناسب است.

یکی از مهمترین مؤلفه‌های محیط کسب و کار، موضوع شرایط، مراحل و هزینه‌های صدور مجوزهای کسب و کار و به عبارتی، سهولت ورود به کسب و کار است. در گزارش سال 2013 بانک جهانی، رتبه ایران در این نماگر 87 بوده که هر چند به نسبت سایر نماگرهای ایران رتبه خوبی است، اما در مقایسه با سال 2012 رتبه ایران در همین نماگر 37 رتبه کاهش یافته است؛ این وضعیت بیانگر آن است که اصلاح قوانین، مقررات و رویه‌های اجرائی ناظر به «صدور مجوزهای شروع فعالیت اقتصادی» در ایران، ضرورت دارد.

احکام چهار ماده قانونی ناظر بر صدور مجوزهای کسب و کار و گزارش اجرای آنها

در حال حاضر ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و نیز مواد (62) و (70) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه به نحو مستقیم و همچنین ماده (76) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه به نحو غیرمستقیم، به موضوع صدور مجوزهای کسب و کار می‌پردازند. آخرین اطلاعات از میزان اجرای این احکام به شرح زیر است:

1- صدر ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی: دستگاه‌های دولتی، شوراها و اتحادیه‌های صنفی موظفند شرایط دریافت مجوزهای سرمایه‌گذاری و ورود به کسب و کارها را طوری تسهیل کنند تا به هر متقاضی مجوز، ده روزه پاسخ و سی روزه مجوز بدهند.

گزارش اجراء: بر اساس گزارش‌های مراجع مربوط (دبیرخانه اجرائی ماده (7) و دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، و همچنین اظهارات فعالان اقتصادی) ، بسیاری از دستگاه‌های مشمول تاکنون این حکم را اجرا نکرده‌اند.

2- تبصره (2) ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی: ستاد سرمایه‌گذاری استان، مرجع رسیدگی به شکایت متقاضیان دریافت مجوز از دستگاه‌هایی است که در صدور مجوز کوتاهی می‌کنند و موظف است متخلفین را به هیأت تخلفات اداری معرفی کند.

گزارش اجراء: بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس و همچنین اظهارات نهادهای مربوط، فعالان اقتصادی از ساز و کار مذکور استقبال نکرده‌اند و تعداد شکایت‌کنندگان بسیار اندک بوده است، زیرا ستاد سرمایه‌گذاری استان که در این تبصره مرجع رسیدگی به تظلم متقاضیان مجوز محسوب می‌شود، از روسای سازمان‌های دولتی در استان تشکیل شده است که مسئول صدور مجوز هستند. لازم به یادآوری است بر اساس اظهارات کارشناسان وزارت کشور، مجازات مذکور در این تبصره تاکنون برای هیچ متخلفی در نظر گرفته نشده است.

3- تبصره (3) ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی: وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با انتشار سالانه کتاب راهنمای سرمایه‌گذاری، شرایط صدور مجوزهای کسب و کار را شفاف کند. هیچ مرجعی برای ارائه مجوز حق ندارد شرایطی بیش از شرایط مصرح در این کتاب مطالبه کند.

گزارش اجراء: پس از ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، کتاب مذکور طی دو سال متوالی توسط سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران منتشر شد، اما این سازمان به دلیل تصویب ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه که کارگروه دیگری در دولت را موظف به انتشار کتاب مشابهی می‌کند، از ابتدای سال 1390 (آغاز اجرای قانون برنامه پنجم) به روزرسانی کتب یاد شده را متوقف کرده است.

4- تبصره (4) ماده(7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی: هیأت نظارت بر مقررات‌زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها تشکیل شود.

گزارش اجراء: هیأت مذکور تشکیل شده و تا دی ماه 1391، جمعا سی و هفت جلسه برگزار کرده است. مسئولیت دبیرخانه این هیأت در شهریور ماه 1390 به سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی واگذار شده است.

5- صدر ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه: دستگاه‌های اجرایی موظفند حداکثر تا سه ماه پس از ابلاغ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، نوع مجوز، فعالیت‌های مربوط و مبانی قانونی موکول بودن فعالیت‌ها به اخذ مجوز و همچنین شیوه صدور، تمدید، لغو و سایر مقررات ناظر به آن را به کارگروهی اعلام کنند.

گزارش اجراء: بر اساس گزارش‌های واصل شده به مرکز پژوهش‌ها، فقط تعداد معدودی از دستگاه‌های اجرایی اطلاعات ضروری را ارسال کرده‌اند.

پس از تصویب قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، به دلیل عدم تصریح مسئولیت اجراء و محل دبیرخانه کارگروه ماده (62) در قانون مذکور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور با ارسال نامه به دستگاه‌های اجرایی نسبت به جمع‌آوری اطلاعات از دستگاه‌ها برای صدور مجوزها اقدام کرد و به منظور تسریع در اجرای وظایف محوله در این ماده، گروهی را که اعضای آن خارج از معاونت مذکور بودند به اتکا و پشتوانه مؤسسه عالی آموزش و پرورش مدیریت و برنامه‌ریزی تشکیل داد. بر اساس گزارش‌های این گروه، فقط تعداد محدودی از دستگاه‌های اجرایی اطلاعات خود را برای عملیاتی نمودن ماده (62) ارسال داشتند و اطلاعات ارسال شده، به دلیل نبود استاندارد واحد بر آن، قابل استفاده نبود. بر اساس گزارش معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، با انتزاع مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی از معاونت برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور و انتقال آن به نهاد ریاست جمهوری در شهریور ماه 1391، فعالیت کارگروه یاد شده نیز عملات معلق رها شده است.

6- صدر ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه: کارگروهی با حضور هفت نفر از دولت و سه نفر از مجلس شورای اسلامی ظرف نه ماه پس از ابلاغ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، وجاهت قانونی مجوزهای اعلام شده توسط دستگاه‌ها را با رویکرد تسهیل، تسریع و کاهش هزینه صدور و تمدید مجوز، بررسی و دستور‌العمل‌های جدیدی جایگزین دستور‌العمل‌ها و روش‌های اجرایی لغو یا اصلاح شده می‌کند.

گزارش اجراء: در آخرین گزارش‌ کارگروه ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مستقر در مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی (شهریور ماه 1391) آمده است: « ظرف حدود چهار ماه آینده کلیه اطلاعات و گردش کارهای مجوزهای تصویب شده در فاز 1، در اجرای فاز 2 جمع‌آوری شده و آماده تصویب می‌شود و بر این اساس، از حدود دو هفته دیگر به طور متوسط در هر هفته بیش از بیشت مجوز آماده تصویب در فاز 3 خواهد بود.»

لازم به یادآوری است با تفکیک مؤسسه عالی آموزش و پژوهش‌ مدیریت و برنامه‌ریزی از معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و الحاق آن به نهاد ریاست جمهوری ، فعالیت کارگروه مذکور مسکوت ماند و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور عملات ابراز لازم برای ادامه روند عملیاتی کردن ماده (62) را از دست داد.

7- تبصره (1) ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه: کارگروه ماده (62) موظف است شرایط صدور مجوزهای کسب و کار را شفاف و آنها را در پایگاه اینترنتی و به صورت کتاب سالانه منتشر کند.

گزارش اجراء: این حکم اجراء نشده است.

8- تبصره (3) ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه: دستگاه‌هایی که برای صدور مجوز یا ارائه خدمات، مبالغی غیرقانونی مطالبه کنند، مشمول مجازات ماده

(600) قانون مجازات اسلامی خواهند بود.

گزارش اجراء: از اجرای این حکم، گزارشی در دسترس نیست.

9- ماده (70) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه: در مورد آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی که نیازمند اخذ مجوز از دستگاه‌های متعدد می‌باشند، دستگاه اصلی موظف است با هماهنگی سایر دستگاه‌ها، عملیات صدور مجوز را از طریق پنجره واحد مجازی یا حقیقی انجام دهد. در ایجاد فرآیند پنجره واحد، دستگاه‌های فرعی صدور مجوز موظفند با دستگاه اصلی همکاری لازم را به عمل آورند.

گزارش اجراء: بر اساس اطلاعات واصله، تمهیدات فنی برای اجرای این ماده در برخی دستگاه‌های دولتی آغاز شده است، اما از میزان و نحوه اجراء و اثربخشی آن اطلاعات دقیقی منتشر نشده است.

لازم به یادآوری است در تبصره ماده (7) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، حکم ماده (70) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، دائمی شده است.

10- ماده (76) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه: در این ماده، اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی ایران موظف شده است با همکاری دیگر تشکل‌های بخش خصوصی، نسبت به شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه‌گذاری اقدام نماید و با نظر‌خواهی از تشکل‌های تولیدی و صادراتی سراسر کشور و بررسی و پردازش مشکلات و خواسته‌های آنها، به طور مستمر گزارش‌ها و پیشنهادهایی را تهیه نماید و به کمیته‌ای متشکل از دو نفر از هر قوه به انتخاب رئیس آن قوه ارائه دهد. کمیته مذکور نیز موظف شده که ضمن بررسی پیشنهادهای ارائه شده راهکارهای قانونی لازم را بررسی و پیگیری نماید. در تبصره (2) ماده مذکور، کمیته مکلف شده است یک نسخه از همه گزارش‌های ارسالی را به شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و شورای گفت‌وگو موضوع ماده (75) این قانون ارسال کند.

گزارش اجراء: جلسات کمیته موضوع ماده (76) از اواخر سال 1391 به همت اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی ایران برگزار شد، اما به دلیل عدم معرفی نمایندگان دولت برای عضویت در کمیته موضوع ماده مذکور تا تابستان سال جاری، این جلسات از کارآیی لازم در عمل به تکالیف قانونی برخوردار نبوده است.

تناقض‌های ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه

1- مهمترین تناقض موجود میان احکام ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، به انتشار کتاب حاوی شرایط صدور مجوزهای کسب و کار مربوط می‌شود. ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی این مهم را برعهده وزارت امور اقتصادی و دارایی گذاشته، اما تبصره (1) ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه همین مهم را برعهده کارگروه موضوع این ماده موکول کرده است. از آنجا که قرار است این کتاب، مرجع رسمی مجوزهای لازم برای ورود به کسب و کارها در ایران باشد، دوگانگی انتشار آن می‌تواند باعث سردرگمی سرمایه‌گذاران در کشور شود.

2- هم کمیته موضوع ماده (62) قانون برنامه و هم هیأت نظارت بر مقررات زدایی موظف به تسهیل مقررات ورود به کسب و کارها شده‌اند؛ با این تفاوت که کمیته ماده (62) فقط در حوزه «مجوزهای کسب و کار» فعالیت می‌کند و صرفا به مصوبات قوه مجریه می‌پردازد، اما هیئت نظارت بر مقررات زدایی، دامنه شمول وسیع‌تری دارد و به همه مقررات ناظر بر کسب و کار در هر سه قوه می‌‌تواند بپردازد. همچنین توجه به این نکته ضروری  است که تبصره (2) ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، اجرای مفاد ماده مزبور در نهادهای وابسته به قوه قضائیه را منوط به موافقت رئیس محترم قوه قضائیه کرده است و بر حسب اطلاعات واصله، ریاست محترم قوه قضائیه با شمول ماده فوق به قوه قضائیه مخالفت کرده‌اند.

شباهت کمیته ماده  (62) و هیأت مقررات زدایی موضوع ماده (7) این است که محل تشکیل و جایگاه هر دو در ساختار حکومتی کشور مبهم است، با این تفاوت که مصوبات هیأت نظارت بر مقررات‌زدایی ضمانت اجرای چندانی ندارد، اما برای مصوبات کارگروه ماده (62)، در متن این ماده، ضمانت اجرای محکمی پیش‌بینی شده است.

نتیجه‌گیری و پیشنهادها

اهتمام مجلس شورای اسلامی به تقنین با هدف تسهیل جریان صدور مجوزها، قابل تقدیر است، اما به نظر می‌رسد در حین تصویب قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، برای تسهیل صدور مجوزها افراط شده و لازم است تناقض ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه با ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی برطرف شود.

اخیرا طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی در دستور کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی قرار گرفته است. در کارگروه بررسی این طرح در مرکز پژوهش‌ها، تناقض‌های مواد (7) این قانون و ماده

(62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه طی دو جلسه ارائه و پس از بررسی مقرر شد احکام مترقی ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه با اصلاحات و ملاحظاتی در ماده (7) جدید قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی با ملاحظات زیر بازنویسی شود:

- کارگروه ماده (62) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه بعد از برنامه پنجم به کار خود رد تسهیل مستمر مقررات ورود به کسب و کارها ادامه دهد و جایگاه قانونی آن مستحکم و شفاف شود.

- هیئت مقررات‌زدایی در جایگاه قانونی بالاتر و یا ترکیبی فراقوه‌ای با وظیفه اصلاح مقررات مخل تولید و سرمایه‌گذاری در ریاست جمهوری تشکیل شود و ضمانت اجرای مصوبات آن افزایش یابد.

- وظیفه انتشار کتاب راهنمای سرمایه‌گذاری به کارگروه ماده (62) سپرده شود.

- ضرب‌الاجل‌های مصرح در مواد (7) و (62) قوانین مذکور بر اساس واقعیت‌ها و تجربیات عملی، بازنگری و تعدیل شود. در عین حال فرآیند و مراحل دریافت مجوزهای کسب و کار به ساده‌ترین شکل ممکن درآید و با هزینه اندکی قابل تهیه شود و امکان دریافت مجوز بدون مراجعه حضوری متقاضی، مهیا گردد.

- از ارجاع متقاضیان مجوز که از صادر نشدن مجوزهایشان شکایت دارند، به ستاد سرمایه‌گذاری استانی پیشگیری شود، و برای تسریع و تسهیل صدور مجوزها ، تدابیر مؤثرتری در نظر گرفته شود.

انتهای پیام/