لزوم ورود شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به قراردادهای جدید نفتی

به گزارش خبرگزاری تسنیم به نقل از روابط عمومی سازمان بسیج حقوقدانان، در این بیانیه آمده است: لازم است به منظور اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و جلوگیری از سلطه و حاکمیت بیگانگان بر منابع ملی کشور و حرکت در مسیر اقتصاد مقاومتی درون‌زا، کلیه دستگاه‌های نظارتی و مسئول با استفاده از ظرفیت‌های قانونی خود، تمامی زوایا و جوانب الگوی جدید قراردادهای نفتی را مورد بررسی و کنکاش قرار دهند و با درنظر گرفتن مصالح کشور و مقررات موجود، ایرادات مطروحه را برطرف کنند.

متن کامل این بیانیه به شرح زیر است:

الگوی جدید قرادادهای نفتی ایران موسوم به IPC در حالی براساس اختیارات قانونی وزارت نفت (ماده 7 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391) به پیشنهاد وزارت نفت به تصویب هیأت وزیران رسید که به اذعان بسیاری از کارشناسان و صاحب‌نظران دارای نواقص و مشکلات بنیادین و اساسی است.

این الگو که تحت عنوان «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» در مورخ 11/8/1394 از سوی معاون اول محترم رئیس جمهوری ابلاغ گردید، بسیاری از اصول و ضوابط لازم‌الاجرا در حوزه مسائل مربوط به نفت و گاز را نادیده گرفته است و به نظر می‌رسد، هدف جلب رضایت و افزایش جذابیت قراردادها برای طرف‌های خارجی بیشتر از حفظ حقوق و منافع کشور توجه شده¬است. در واقع تهیه چنین الگویی، رسیدن به افزایش تولید نفت و گاز در کشور را به بهای محرومیت از حق حاکمیت و مالکیت عمومی از منابع نفت و گاز کشور پذیرفته است. افزایشی که بیشترین سود و منافع حاصل از آن در اختیار شرکت‌های خارجی قرار می‌دهد.

بررسی و تدقیق در مواد مختلف این طرح و دستور عمل، ایرادات و ضعف‌های اساسی را نشان می‌دهد که بشرح ذیل به برخی از آنها اشاره می‌شود:

ـ طبق اصل 45 قانون اساسی انفال و ثروت‌های عمومی در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند. در همین راستا و در خصوص نحوه استفاده از منابع نفت و گاز، ماده 2 قانون نفت 07/07/1366 اشعار می‌دارد: «منابع نفت کشور جزء انفال و ثروت‌های عمومی است و طبق اصل 45 قانون اساسی در اختیار حکومت اسلامی می‌باشد و کلیه تأسیسات و تجهیزات و دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری‌هایی که در داخل و خارج کشور توسط وزارت نفت و شرکت‌های تابعه به عمل آمده و یا خواهد آمد، متعلق به‌ملت ایران و در اختیار حکومت اسلامی خواهد بود. اعمال حق حاکمیت و مالکیت نسبت به منابع و تأسیسات نفتی متعلق به حکومت اسلامی است که بر اساس مقررات و اختیارات مصرح این قانون به‌عهده وزارت نفت می‌باشد که بر طبق اصول و برنامه‌های کلی کشور عمل کند.»

علاوه بر این دو مقرره یکی از محورها و الزاماتی که در متن ابلاغیه رهبر معظم انقلاب اسلامی در خصوص سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی وجود دارد، تأکید معظم‌له بر «جلوگیری از نفوذ و سیطره بیگانگان بر اقتصاد ملی» است. در این ابلاغیه همچنین آمده‌است: «سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌های مذکور در صدر اصل 44 قانون اساسی به شرح ذیل توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی مجاز است: صنایع بزرگ، صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین‌دستی نفت و گاز) و معادن بزرگ (به استثنای نفت و گاز) ....» همانطور که ملاحظه می‌گردد در سیاست ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری نیز موضوع مالکیت و مدیریت بخش‌های غیردولتی و خصوصی در معادن نفت و گاز امکان‌پذیر نیست.

مجلس شورای اسلامی نیز در اجرای سیاست‌های کلی مذکور در اصل 44 قانون اساسی، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی را در سال 1386 به تصویب رساند. به موجب ماده 2 این قانون: «فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم می‌شود:

گروه اول... گروه دوم... گروه سوم: فعالیت‌ها، مؤسسات و شرکت‌های مشمول این گروه عبارتند از... 4 شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز، 5 ـ معادن نفت و گاز... » به موجب بند ج ماده 3 این قانون: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های مشمول گروه سه ماده 2 این قانون منحصراً در اختیار دولت است.» در تبصره همین بند آمده‌است: «خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی از بنگاههای بخش‌های غیردولتی در فعالیتهای گروه سه ماده (2) این قانون به شرط حفظ مالکیت صددرصد ‌(100%) دولت طبق آئین‌نامه‌ای که ظرف مدت شش‌ماه به پیشنهاد وزارت اموراقتصادی و دارایی با هماهنگی دستگاههای ذی‌ربط به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، مجاز است.»

همچنین در بند «ج» ماده 4 این قانون، فعالیت بخش خصوصی در این حوزه منوط به رعایت ضوابط مذکور در تبصره بند «ج» ماده 3 قانون فوق شده ‌است.

با وجود همه این تأکیدات و الزامات مصرح قانونی مبنی بر ممنوعیت تولید و بهره‌برداری و مالکیت منابع نفت و گاز توسط بخش خصوصی و طرف‌های خارجی، ماده 2 تصویب‌نامه وزارت نفت بیان می‌کند: «قراردادهای موضوع این تصویب‌نامه به سه دسته تقسیم می‌شوند؛ الف: دسته اول: قراردادهای اکتشاف و در صورت کشف میدان یا مخزن تجاری، توسعه میدان یا مخزن و در ادامه، بهره برداری از آن به ترتیب و تا مدت مقرر در قرارداد می‌باشد. در این دسته واگذاری عملیات توسعه و بهره برداری، به صورت پیوسته با عملیات اکتشاف در صورت کشف میدان یا مخزن تجاری توسط طرف دوم قرارداد و با در نظر گرفتن برنامه‌های برداشت صیانتی از مخازن نفت و گاز مجاز می‌باشد. در این دسته از قراردادها حداقل تعهدات شرکت‌های پیشنهاد دهنده برای عملیات و سرمایه گذاری در محدوده اکتشافی مورد نظر به روشنی تعیین و از سوی طرف دوم قرارداد تعهد می‌شود.»

بنابراین وزارت نفت بدون توجه به اصول بنیادین حاکم بر مسائل نفت و گاز، با مقرر نمودن تصویب‌نامه جدید، کلیه فرآیند اکتشاف، توسعه و تولید و بهره‌برداری میادین نفتی را به شرکت‌های خصوصی داخلی و خارجی محول کرده است. امری که در تعارض آشکار با قوانین موجود است. لذا مقتضی است «شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی» به عنوان یکی از مراجع ذیصلاح نظارت بر سیاست‌های اقتصادی کشور به این موضوع ورود نماید و تصمیمات لازم در خصوص اصلاح تصویب‌نامه IPC را ابلاغ کند.

سازوکار قانونی ورود شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 به موضوع قراردادهای نفتی در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 پیش‌بینی شده‌است. به موجب ماده 42 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1386 برخی از وظایف و اختیارات شورای عالی اجرا سیاست‌های کلی اصل 44 به شرح زیر است:

«1 ـ تبیین سیاست‌ها و خط مشی‌های اجرائی سالانه؛

2 ـ نظارت بر فرآیند اجرا قوانین و مقررات مرتبط یا سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی؛

3 ـ تصویب آئین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، نظام‌نامه‌ها و ضوابطی که در این قانون مرجع تصویب آن این شورا است؛

4 ـ تدوین سازوکارهای جلوگیری از نفوذ و سلطه بیگانگان بر اقتصاد ملی

5 ـ تبیین نقش سیاستگذاری و هدایت و نظارت دولت و... »

بنابراین این شورا به منظور جلوگیری از نفوذ و سلطه بیگانگان بر اقتصاد ملی و همچنین هدایت و نظارت بر اقدامات دولت در اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مکلف است، در خصوص ایرادات اساسی موجود در الگوی جدید قراردادهای نفتی و تعارضات آن با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی رفع ابهام نماید و مانع از انعقاد قراردادهایی شود که حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع نفت و گاز کشور را نقض می‌نماید و سبب حاکمیت بیگانگان بر اقتصاد ملی می‌شود.

در همین خصوص به استناد ماده 3 قانون نفت مصوب 1390، یکی دیگر از مراجع نظارت بر مسائل نفت و گاز، «هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی» است. این نهاد با دارا بودن وظیفه «نظارت بر اجرای قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب 8/11/1386 و اصلاحات بعدی آن در حوزه نفت و گاز»، «بررسی و ارزیابی متن، حجم مالی، مقدار محصول، زمان اجرای قرارداد، تعهدات و... قراردادهای مهم نفت و گاز در جهت صیانت از عواید حصل از انفال عمومی در حوزه نفت و گاز و امکان اجرای قرارداد» و «تهیه گزارش سالانه و ارائه به مقام رهبری و مجلس شورای اسلامی» می‌تواند در راستای اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع نفتی، به موضوع قراردادهای نفتی ورود نماید و مانع از اجرای الگوی جدید قراردادهای نفتی شود.

براساس ماده 3 قانون نفت مصوب 1366، برخی از اعضای این نهاد که دارای وظیفه نظارتی نیز هستند عبارتند از: «1 ـ دادستان کل کشور، رئیس کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی و رئیس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی».

در واقع این نهاد نیز همچون شورای عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مکلف است در انجام وظیفه قانونی خود، سقف ابزاری افزایش تولید به روش قراردادهای جدید را با اصول و ضوابط تعیین شده در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و دیگر قوانین موجود در این حوزه انطباق دهد. این در حالی است که در تصویب‌نامه هیأت وزیران برخلاف قانون اصلاح قانون نفت مصوب 1390 حتی نامی از نظارت هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی به میان نیامده‌است و این نهاد نیز تا بحال هیچ اظهار نظری در خصوص الگوهای جدید نکرده‌است.

از همین رو انتظار می‌رود، دادستان کل کشور و رؤسای کمیسیون‌های انرژی و برنامه و بودجه به عنوان اعضای غیردولتی، به وظیفعه قانونی خود عمل نموده و با پیگیری این موضوع اقدام به تشکیل جلسات هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی و نهایتاً اصلاح یا ابطال الگوهای جدید قراردادهای نفتی کنند.

یکی دیگر از ایرادات اساسی الگوهای جدید قراردادهای نفتی، موضوع پرداخت هزینه‌های ناشی از مشارکت بخش خصوصی داخلی و خارجی به وسیله وزارت نفت است. به موجب بند «پ» ماده 3 تصویب‌نامه هیأت وزیران «بازپرداخت کلیه هزینه‌های مستقیم، غیرمستقیم، هزینه‌های تأمین مالی  و پرداخت دستمزد و هزینه‌های بهره‌برداری طبق قرارداد از طریق بخشی (حداکثر پنجاه درصد) از محصولات میدان و یا عواید حاصل از اجرای قرارداد بر پایه قیمت روز فروش محصول منوط می‌باشد.»

این مقرره علاوه بر ایراد مطروحه پیش‌گفته در خصوص نقض حق اعمال حاکمیت و مالکیت عمومی در حوزه نفت و گاز ـ از طریق مشارکت شرکت خارجی طرف قرارداد بر مالکیت میادین نفتی موضوع قرارداد ـ ایرادات دیگری را نیز به دنبال دارد.

نظر به اینکه بند «پ» ماده 3 پیش‌گفته، موضوع بازپرداخت «کلیه هزینه» های مستقیم و غیرمستقیم را پذیرفته‌است و عنایت به اینکه هزینه‌های غیرمستقیم مذکور، طبق بند ص ماده 1 شامل «کلیه هزینه‌هایی است که به دولت و وزارتخانه‌ها و مؤسسات عمومی از جمله شهرداری‌ها از قبیل مالیات‌ها، عوارض، گمرک و بیمه تأمین اجتماعی و نه محدود به انها پرداخت می‌شود». وزارت نفت عهده‌دار طیف گسترده‌ای از هزینه‌ها می‌شود. طبق این بند، شرکت‌های خارجی از پرداخت هرگونه مالیات معافیت می‌گردند. این در حالی است که بند 5 ماده 1 قانون مالیات‌های مستقیم (اصلاح سال 1394) در خصوص اشخاص مشمول پرداخت مالیات بیان می‌دارد: «هر شخص غیرایرانی (اعم از حقیقی و حقوقی) نسبت به درآمدهایی که در ایران تحصیل می‌نماید و همچینین نسبت به درآمدهایی که بابت واگذاری امتیازات یا سایر حقوق خود و یا دادن تعلیمات و کمک‌های فنی و یا واگذاری فیلم‌های سینمایی (که به عنوان بها یا حق نمایش یا هر عنوان دیگر عاید آنها گردد) از ایران تحصیل می‌کند» مکلف به پرداخت مالیات است.

علاوه بر این، بند «پ» ماده 3 تصویب¬نامه هیأت وزیران، بازپرداخت هزینه‌های مستقیم را شامل بازپرداخت هزینه تأمین مالی طرف قرارداد نیز نموده ‌است. این امر با توجه به اینکه طرف‌های خارجی برای تأمین مالی اقدام به دریافت وام و پرداخت بهره به بانک‌های خارجی می‌نمایند، مستلزم پرداخت بهره از سوی وزارت نفت و دولت به بانک‌های خارجی است که طبق نظر شورای نگهبان در تعارض با شرع و قانون قرار دارد. در برخی موارد (در طول برنامه چهارم که با توجه به نظر مجلس و مجوز مجمع تشخیص مصلحت نظام، فاینانس و استقراض مجاز شمرده شده بود) این مساله به طور استثنا مجاز شمرده شد که در مورد قراردادهای جدید نفتی و مصوبه هیئت وزیران، چنین مجوزی وجود ندارد. در نتیجه بازپرداخت تأمین مالی شرکت‌های طرف قرارداد مخالف شرع و قانون خواهد بود.

علاوه بر موارد مذکور، تصویب‌نامه هیأت وزیران حاوی ایرادات و تعارضات قانونی بسیاری است که ضرورت اقدام و مداخله نهادهای نظارتی را در این خصوص می‌طلبد.

براساس ماده 5 قانون نفت مصوب 07/07/1366 «انعقاد قراردادهای مهم فیمابین وزارت نفت یا واحدهای عملیات نفتی با اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی و تشخیص موارد مهم تابع آیین‌نامه‌ای خواهد بود که با پیشنهاد وزارت نفت به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. و قراردادهای منعقد فیمابین وزارت نفت با دولتهاطبق اصل 77 قانون اساسی عمل می‌شود.»

در واقع این ماده را می‌توان سازوکار قانونی ورود دیوان عدالت اداری به موضوع قراردادهای جدید نفتی دانست. به موجب ماده فوق‌الذکر، «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» دارای ماهیت آیین‌نامه است.

به موجب اصل 85 قانون اساسی: «مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.»

اصل 138 قانون اساسی نیز مقرر می‌دارد: «تصویب نامه‌ها و آیین¬نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون¬های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد.»

همچنین به موجب اصل 170 قانون اساسی: «قضات دادگاه‌ها مکلفند از اجرای تصویب نامه‌ها و آیین نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این گونه مقررات را از «دیوان عدالت اداری» تقاضا کند.»

براساس ماده 1 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/03/1392 که مقررمی‌دارد: «در اجرای اصل یکصد و هفتاد و سوم (173) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بمنظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، ادارات و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دیوان عدالت اداری که در این قانون به اختصار «دیوان» نامیده می‌شود زیرنظر رییس قوه قضائیه تشکیل می‌گردد»، دیوان عدالت اداری مکلف به رسیدگی به اعتراضات نسبت به تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» را دارد. در واقع تصویب‌نامه هیأت وزیران به جهت مغایرت با اصول قانون اساسی، شرع و قوانین عادی قابل ابطال در دیوان عدالت اداری خواهد بود.

به موجب ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب بیست و دوم آذرماه 1390: «تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان، با تقدیم درخواست انجام می‌گیرد ....». یکی از الزامات در تقدیم درخواست، تصریح به «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده» است.

به صراحت اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. وقتی دولت برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویب‌نامه یا صدور بخش‌نامه می‌کند، این مقررات نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. اگرچه ذیل اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است، به نظر می‌رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسی ج.ا.ا. که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.

در اصل 170 قانون اساسی ج.ا.ا. ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ» مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص» مقررات مغایر با شرع متفاوت است.

به همین دلیل تبصره (2) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب بیست و دوم آذرماه 1390 مقرر می¬دارد: «هرگاه مصوبه مورد شکایت به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی و هیأت های تخصصی لازم‌الاتباع است.»

بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است و دیوان عدالت اداری برای تعیین تکلیف رعایت یا عدم رعایت موازین شرعی انفال در مصوبه معترضٌ عنه مکلف به اخذ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان می‌باشد.

در نهایت لازم است به منظور اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و جلوگیری از سلطه و حاکمیت بیگانگان بر منابع ملی کشور و حرکت در مسیر اقتصاد مقاومتی درون‌زا آنچنان که در منویات مقام معظم رهبری آمده‌است، کلیه دستگاه‌های نظارتی و مسئول با استفاده از ظرفیت‌های قانونی خود، تمامی زوایا و جوانب الگوی جدید قراردادهای نفتی را مورد بررسی و کنکاش قرار دهند و با درنظر گرفتن مصالح کشور و مقررات موجود، ایرادات مطروحه را برطرف کنند.

انتهای پیام/