نقد انتقادات وارده به شهرداری درباره روند منتهی به تخریب پلاسکو

به گزارش خبرگزاری تسنیم، مهدی فتاحی یک کارشناس حقوقی در یادداشتی، به بررسی برخی انتقادات از شهرداری درخصوص مواجهه با ساختمان پلاسکو قبل از حادثه پرداخته است که مشروح آن را در ذیل می‌خوانید.

مسئولیت قانونی شهرداری در قبال حادثه پلاسکو

حادثه ناگوار آتش‌سوزیِ و فروریزیِ ساختمان پلاسکو، که منجر به شهادت و وفات تعدادی از آتش‌نشان و شهروندان شد، ایران را به سوگ نشاند. با توجه به ابعادِ مختلف و متعددِ این واقعه، بررسی و واکاوی آن از زوایای گوناگون، مورد توجه و امعان‌نظر کارشناسان قرار گرفته است. حقوقدانها نیز به موضوع، از جنبه‌های گوناگون از قبیل مسئولیت مدنی اشخاص مسبب حادثه، حقوق مستأجران و کسبه ساختمان و غیره پرداخته‌‌اند. در این مقاله، نیز تلاش می‌شود تا برخی از مسائل حقوقی مرتبطِ با حادثه یادشده بررسی شود.

مسئولیت مدنی شهرداری

مسئولیت مدنی، که مسئولیت شخص در جبران خساراتِ غیرقراردادی وارد به اشخاص دیگر است، بر سه رکن استوار است؛ تحقق ضرر، اثبات تقصیر و احراز رابطه سببیت.[1]

ضرر

در حادثه پلاسکو، وجود ضرر محرز است. انواع ضرر اعم از خسارت‌های مادی و مالی و نیز جانی و جسمی واقع شده است. گروهی از آتش‌نشان‌های فداکار، کارگران ساختمان و شهروندان جان خویش را از دست دادند. ساختمان فروریخت و کاملاً تخریب شد و اموال و اشیای بسیاری طعمه حریق شد. عملیات آواربرداری و حمل و نقل آهن‌الات و نخاله‌های ساختمانی، هزینه‌های فراوانی به شهرداری تهران تحمیل کرده است. بنابراین در تحقق این رکن از مسئولیت مدنی، تردیدی وجود ندارد. با این حال، دو رکن دیگر، تقصیر و رابطه سببیت، محتاج بررسی موشکافانه است.

تقصیر

مهم‌ترین نکته‌ که برای اثبات تقصیر شهرداری در خصوص حادثه مذکور ذکر شده است، بند 14 ماده 55 قانون شهرداری‌ها اصلاحی 27/11/1345 می‌باشد. این بند یکی از وظایف شهرداری را « اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بنا‌ها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر ‌عمومی و کوچه‌ها و اماکن عمومی و دالانهای عمومی و خصوصی و پرکردن و پوشاندن چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر و جلوگیری از گذاشتن هر ‌نوع اشیاء در بالکن‌ها و ایوانهای مشرف و مجاور به معابر عمومی که افتادن آن‌ها موجب خطر برای عابرین است و جلوگیری از ناودان‌ها و دودکشهای‌ساختمان‌ها که باعث زحمت و خسارت ساکنین شهر‌ها باشد» بیان می‌نماید. در تبصره این بند نیز آمده است که « در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بنا‌ها و غیره و رفع مزاحمتهای مندرج در ماده فوق، شهرداری پس از کسب نظر مأمور فنی خود، به مالکین یا ‌صاحبانِ اماکن یا صاحبانِ ادواتِ منصوب، ابلاغِ مهلت‌دارِ متناسبی صادر می‌نماید و اگر دستور شهرداری در مهلت معین به موقع اجرا گذاشته نشود، ‌شهرداری راساً با مراقبت مأمورین خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد نمود و هزینه مصروف را به اضافه صدی پانزده خسارت از طرف دریافت ‌خواهد کرد. مقررات فوق، شامل کلیه اماکن عمومی مانند سینما‌ها - گرمابه‌ها - مهمانخانه‌ها - دکاکین - قهوه‌خانه‌ها - کافه رستوران‌ها - پاساژ‌ها و امثال ‌آن، که محل رفت و آمد مراجعه عمومی است نیز می‌باشد.»

در این موضوع که ساختمانِ پلاسکو در معرض خطرِ آتش‌سوزی بوده، نیز شکی وجود ندارد. شهرداری و سازمان‌ها و نهادهایِ تابعه، خصوصاً سازمانِ آتش‌نشانی، بارها، چنین خطری را با ارسالِ اخطارِ کتبی به هیأت مدیره ساختمان و مالک آن، هشدار داده بودند و این موضوع، خود گویایِ خطر ناشی از آتش‌سوزی در ساختمان پیشگفته است.

اما منظور از «تدابیر مؤثر و اقدام لازم» در این بند چیست و شهرداری باید چه راهکاری در قبالِ خطر «حریق»ِ بناها و ساختمان در پیش گیرد؟ به عبارت دیگر، شهرداری با اجرای چه اقداماتی، وظیفه‌ خود را انجام داده و از خویش رفع مسئولیت می‌نماید؟ پاسخ این پرسش‌ها در تبصره این بند آمده است. تکلیف شهرداری در دو مرحله ذکر شده است. شهرداری در مرحله اول، باید، « به مالکین یا ‌صاحبانِ اماکن یا صاحبانِ ادواتِ منصوب، ابلاغِ مهلت‌دارِ متناسبی صادر» نماید. در صورتی که اقدام فوق، قرین توفیق نشد، شهرداری در مرحله دوم، «راساً با مراقبت مأمورین خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد نمود و هزینه مصروف را به اضافه صدی پانزده خسارت از طرف دریافت ‌خواهد کرد.»

شهرداری و آتش‌نشانی، بارها، خطر حریق را هشدار داده و موضوع را به مقامات صالح قضائی نیز انعکاس داده است. بنابراین در ایفای تعهد مرحله اول شبهه‌ای وجود ندارد. به نظر می‌رسد کسانی که بر مسئولیت شهرداری در برابر خسارت‌های پیشگفته اظهارنظر کرده‌اند نیز در این نکته، مناقشه‌ای ندارند. مسأله، مربوط به مرحله دوم است و در این‌باره چالش وجود دارد.

مقصود از رفع خطر در تبصره مذکور چیست؟ موضوع این تکلیف و دامنه‌ آن تا کجاست؟ ضمانت‌ اجرای این تکلیف چیست؟

در پاسخ به این پرسش‌ها، توجه به نکات زیر راهگشا به نظر می‌رسد.

در بند یادشده، موضوعِ تکلیفِ شهرداری در «اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم»، «حفظ شهر از خطر سیل و حریق» و «رفع خطر از بنا‌ها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر ‌عمومی و کوچه‌ها و اماکن عمومی ... است.» بنابراین وظیفه شهرداری شامل دو موضوع است؛ حفظ شهر و رفع خطر از بناها.

موضوع تبصره، صراحتاً، معطوف به موارد رفع خطر است. این تبصره می‌گوید: «در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بنا‌ها و غیره و رفع مزاحمت‌های مندرج در ماده فوق {بند 14}، شهرداری...» باید اقدامات تحذیری و عملی را معمول دارد. بنابراین، تکالیف شهرداری در این تبصره، نه ناظر به حفظ شهر از خطر حریق، بلکه در ارتباط با رفع خطر از بناها و ساختمان‌های در معرض ایجاد خسارت برای شهر و شهروندان و رفع مزاحمت‌های مربوط به گذاشتنِ هر ‌نوع اشیاء در بالکن‌ها و ایوانهای مشرف و مجاور به معابر عمومی، که افتادن آن‌ها موجب خطر برای عابرین و غیره است.

در باب حفظ شهر از خطر حریق ناشی از ساختمان پلاسکو، اقدامات شهرداری، به سه مرحله قبل، حین و بعد از وقوع حادثه قابل تفکیک است. شهرداری و سازمان آتش‌نشانی، باید در حدود مقدورات مالی و بودجه مصوب شورای شهر، امکانات سخت‌افرازی و نرم‌افزاری لازم را تهیه و تدارک نماید تا در هنگام حادثه آتش‌سوزی، به تکلیف خود عمل نماید. در حین حادثه نیز، وظایف معطوف به اطفاء حریق و نجات اموال و اشخاص از خطر تلف و انجام اقدامات لازم برای جلوگیری از گسترش آتش‌سوزی به ساختمان‌های مجاور و غیره است. بعد از حادثه نیز، رفع مشکلات ناشی از حریق از جمله آواربرداری مطمح‌نظر است.

تحلیل مراحل سه‌گانه‌یِ پیشگفته، باید با توجه به واقعیت‌های موجود و توانائی‌های مالی و بودجه‌ای شهرداری و سازمان‌ آتش‌نشانی در فرایندی کارشناسی باشد. به‌ عبارت دیگر، باید، بین تکالیف و حقوق تناسب وجود داشته باشد و به قدر وسع، انتظارات تعریف و تبیین شوند. قیاس امکانات آتش‌نشانی شهرداری تهران با شهرداری‌های کشورهای دیگر، باید، با مدنظر قراردادنِ امکانات مالی موجود صورت گیرد وگرنه استنتاج صحیحی به دست نخواهد آمد.

رفع خطر مذکور در تبصره نیز باید با توجه به موارد مطروحه در بند 14 و واقعیات موجود و امکانات مقدور، هم از حیث مالی و نیز حقوقی تفسیر شود. توضیح آنکه، به عنوان نمونه، «پر کردن و پوشاندنِ چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر»، را نمی‌توان مبنای این نظر قرار داد که شهرداری می‌بایست ساختمان پلاسکو را پلمپ می‌کرد و آنگاه اقدام ایمن‌سازی سازمان در قبال خطرات ناشی از آتش‌سوزی و غیره می‌نمود زیرا از یک سو، در تبصره بند 14، هیچ‌گاه به شهرداری اختیار پلمپ ساختمان داده نشده است و از سوی دیگر، فرسوده‌بودن ساختمان، با توجه به گذشت بیش از نیم قرن از ساخت آن، مستلزم صرف هزینه‌های هنگفتی از سوی شهرداری می‌باشد، که با عنایت به گستره‌یِ املاکِ مشابه‌یِ ساختمانِ پلاسکو و فرسودگیِ بخش قابل توجهی از بافت‌های شهر تهران، اتخاذ چنین اقداماتی، قطعاً، از توان شهرداری خارج است.

ضمن آنکه، تخریب و بازسازی ساختمان، که به نظر می‌رسد راهکار صحیح رفع خطر از ساختمان پلاسکو بوده است، می‌بایست وفق ماده 13 قانون تملک آپارتمان‌ها که مقرر می‌دارد : « در صورتی که به تشخیص سه نفر از کارشناسان رسمی دادگستری عمر مفید ساختمان به پایان رسیده و یا به هر دلیل دیگری ساختمان دچار فرسودگی کلی شده باشد و بیم خطر یا ضرر مالی و جانی برود و اقلیت مالکان قسمتهای اختصاصی در تجدید بنای آن موافق نباشند، آن دسته از مالکان که قصد بازسازی مجموعه را دارند، می توانند براساس حکم دادگاه، با تأمین مسکن استیجاری مناسب برای مالک یا مالکان که از همکاری خودداری می ورزند نسبت به تجدید بنای مجموعه اقدام نمایند و پس از اتمام عملیات بازسازی و تعیین سهم هر یک از مالکان از بنا و هزینه های انجام شده، سهم مالک یا مالکان یادشده را به اضافه اجوری که برای مسکن اجاری ایشان پرداخت شده است از اموال آنها از جمله همان واحد استیفا کنند. در صورت عدم توافق در انتخاب کارشناسان، وزارت مسکن و شهرسازی با در خواست مدیر یا هیأت مدیره اقدام به انتخاب کارشناسان یادشده خواهد کرد.

تبصره 1- مدیر یا مدیران مجموعه به نمایندگی از طرف مالکان می توانند اقدامات موضوع این ماده را انجام دهند.

تبصره 2- چنانچه مالک خودداری کننده از همکاری اقدام به تخلیه واحد متعلق به خود به منظور تجدید بنا نکند، حسب در خواست مدیر یا مدیران مجموعه، رئیس دادگستری یا رئیس مجتمع قضایی محل با احراز تأمین مسکن مناسب برای وی توسط سایر مالکان، دستور تخلیه آپارتمان یادشده را صادر خواهد کرد» [2]، انجام و اجرا می‌شد.

اقدام شهرداری در راستای تخریب ساختمان پلاسکو، مستلزم تعریف طرح‌های عمومی یا عمرانی وفق ماده یک لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت و تامین بودجه و جری تشریفات قانونی است، که هیچ یک انجام نشده است و لذا شهرداری قادر به تخریب آن نبوده است.

نتیجه آنکه، برای اینکه تقصیر شهرداری در این واقعه، که از مقوله ترک فعل می‌باشد، اثبات شود، لازم است دقیقاً مشخص شود که مفهوم رفع خطر در خصوص واقعه پلاسکو، شامل و متضمن چه مولفه‌ها و اقدامات و تدابیری است که شهرداری از انجام و اجرای آن خودداری نموده است. به عبارت دیگر، باید فعل یا افعالی به عنوان تکالیف شهرداری در خصوص این حادثه تعریف و معین شود و آنگاه با محرزشدنِ عدم اجرای آن از سوی شهرداری، حکم به خودداری از انجام وظایف شود. بدیهی است تعیین تکالیف و تعهدات شهرداری باید در بستر واقعیات حقوقی و با عنایت به سایر قوانین و مقررات تبیین شود. به بیان دیگر، و همانگونه که گفته شد، این قول که رفع خطر شامل مصادیق و مواردی همچون پلمپ ساختمان و یا تخریب و غیره می‌گردد، منطبق با وظایف شهرداری در بند 14 و سایر مقررات نیست.

همچنین در ارزیابی اینکه شهرداری در این حادثه مقصر است یا نه، باید شرائط خاص ساختمان، نحوه مالکیت و تعهدات مالک و مستاجرین لحاظ گردد زیرا تقصیر مفهومی نوعی و اجتماعی است و اوضاع و احوال خاص موضوع در این زمینه موثر است.

رابطه سببیت

رکن با اهمیت دیگر مسئولیت مدنی، احراز رابطه سببیت میان عمل شخص و وقوع خسارت است. بنابراین، برای اینکه مسئولیت شهرداری در این حادثه محرز شود، باید پس از اثبات تعهدات و تکالیف شهرداری در این باره و محرزشدن خودداری شهرداری از انجام و اجرای آنها، ثبات شود که میان ترک فعل شهرداری و وقوع خسارات رابطه سببیت وجود دارد. معیار احراز رابطه سببیت نیز نوعی و با توجه به عرف و البته با در نظر گرفتن شرائط و اوضاع و احوال خاص موضوع است. به عبارت دیگر، باید ثابت شود که آتش‌سوزی و فروریزی آن در نتیجه ترک فعل شهرداری واقع شده است.

در این باره توجه به مسائل زیر ضروری است:

1. تأمل در باب رابطه سبییت، محتاج بررسی حادثه از طریق فرایند کارشناسی است. با توجه به خسارات مالی و جانی ناشی از حادثه و ضرر و زیان‌های هنگفت ناشی از آواربرداری و غیره، احراز رابطه سببیت، نیازمند مداقه در خصوص تمام اشخاص ذی‌مدخل و موثر در وقوع حادثه است. در خصوص احراز رابطه سببیت میان ترک فعل شهرداری و وقوع حادثه و تحمیل خسارات، باید به ترتیب یادشده عمل شود. اما مسئولیت‌های سایر نهادها و سازمان و همچنین مالکان و مستاجران ساختمان پلاسکو نیز باید به شرح زیر مورد توجه قرار گیرد؛

2. مسئولیت مالک و مستاجران ساختمان پلاسکو: این ساختمان، دارای صاحبان حقوق متعددی است. از یک سو، بنیاد مستضعفان مالک عرصه و اعیان می‌باشد و از سوی دیگر، مستاجرانی دارای حقوق کسب و پیشه و تجارت هستند.

الف- مسئولیت مالک: در قوانین و مقررات مختلف اعم از قانون مدنی، قانون تملک آپارتمان‌ها و سایر قوانین و مقررات تکلیف متعددی برای مالکان در حفظ و نگهداری آنها، ایمن‌سازی و تعمیرات و حتی تخریب و بازسازی ساختمان در نطر گرفته شده است.

به موجب ماده 33 قانون مدنی، «صاحب دیوار یا عمارت یا کارخانه مسئول خساراتی است که از خراب شدن آن وارد می‌شود مشروط بر اینکه خرابی در نتیجه عیبی حاصل گردد که مالک مطلع بر آن بوده و یا از عدم مواظبت او تولید شده است.» با توجه به تذکرات و هشدارهای متعدد و مکرر شهرداری و آتش نشانی، اطلاع مالک بر خطر حریق محرز و مسلم است.

ماده 485 این قانون نیز می گوید « اگر در مدت اجاره در عین مستاجره تعمیراتی لازم آید که تاخیر در آن موجب ضرر موجر باشد مستاجر نمی‌تواند مانع تعمیرات مزبوره گردد اگر چه در مدت تمام یا قسمتی از زمان تعمیر نتواند از عین مستاجره کلا یا بعضا استفاده نماید؛ در این صورت حق فسخ اجاره را خواهد داشت .»

ماده 486 نیز می‌گوید « تعمیرات و کلیه مخارجی که در عین مستاجره برای امکان انتفاع از آن لازم است بعهده مالک است مگر آنکه شرط خلاف شده یا عرف بلد بر خلاف آن جاری باشد و همچنین است آلات و ادواتی که برای امکان انتفاع از عین مستاجره لازم می‌باشد.»

در ماده 20 قانون روابط موجر و مستاجر 1356 نیز آمده است که « تعمیرات کلی و اساسی مورد اجاره که مربوط به اصل‌ بنا یا تاسیسات عمده منصوبه در آن از قبیل دستگاه‌های حرارت‌ مرکزی و تهویه و آسانسور باشد به عهده موجر است و تعمیرات‌ جزیی و همچنین تزیین و تعمیری که مربوط به استفاده بهتر از مورد اجاره باشد با مستاجر خواهد بود. ماده 21 نیز می‌گوید « رسیدگی به اختلاف بین موجر و مستاجر راجع به‌ تعمیرات با دادگاه است در صورتی که موجر تعمیرات کلی مورد حکم دادگاه را در مهلتی که از طرف دادگاه تعیین می‌شود انجام ندهد مستاجر می‌تواند برای فسخ اجاره به دادگاه مراجعه کند یا از دادگاه‌ درخواست کند به او اجازه داده شود تعمیرات مزبور را با نظارت‌ دایره اجرا انجام داده مخارج آن را حداکثر تا معادل شش ماه اجاره‌بها به حساب موجر بگذارد.»

ماده 22 نیز اضافه می‌نماید که « هرگاه مستاجر مانع مالک از انجام تعمیرات ضروری‌ شود دادگاه مستاجر را به رفع ممانعت ملزم و مهلت مناسبی برای‌انجام تعمیرات تعیین می‌نماید. در صورت ادامه ممانعت دادگاه می‌تواند حکم به تخلیه موقت‌ بنا برای مدت مذکور بدهد. در هرحال مستاجر مسئول خسارتی ‌است که در نتیجه ممانعت از تعمیر بنا حاصل شده باشد.»

در مواد 516 تا 521 قانون مجازات اسلامی نیز در ذیل باب موجبات ضمان، مطالبی در خصوص مسئولیت مدنی مالکان و سازندگان بناها و ساختمان ها آمده است که در راستای اجتناب از تطویل کلام از ذکر آنها خودداری می شود.

همچنین در مواده 13 و 14 قانون تملک آپارتمان‌ها که سابقاً مطرح شد، نیز در صورت فرسودگی بنا، امکان تخریب و نوسازی ملک پیش بینی شده است.

بنا بر مراتب مذکور و در صورت اثبات تقصیر مالک و انتساب حادثه و ضرر به ایشان، مسئولیت بنیاد محرز و مسلم است.

ب- مسئولیت مستاجران: مستاجران ساختمان، اعم از صاحبان حق کسب و پیشه و تجارت و غیر آن، که به ترتیب مشمول قانون روابط موجر و مستاجر 1356 و 1376 می‌باشند، نیز به موزات حقوق کسبی و تجارتی خویش و با توجه به مالکیت منافع، دارای تکالیف و تعهداتی از جمله حفظ و نگهداری از عین مستأجره و عنداللزوم طرح و اقامه دعوای مناسب علیه مالک به منظور رفع معایب اقدام نماید. خودداری از انجام اقدامات مذکور یا انجام کارها و اقداماتی که زمینه‌ساز وقوع حادثه باشد اعم از استفاده از مخازن سوخت در ساختمان، تغییر در سیم‌کشی برق ساختمان و غیره، می‌تواند از باب فعل یا ترک فعل موجب ایجاد مسئولیت برای مستاجران شود.

2- مسئولیت اداره کار:در قانون کار، مواد 85 و 105 قانون کار، برای کارفرمایان و صاحبان کارخانه‌ها و کارگاه‌ها تکلیف و تعهدات خاصی در راستای تامین حفاظت فنی از کارگاه و کارگران و به موازات آن برای اداره کار در بازرسی و نظارت بر آنها پیش‌بینی شده است که تقصر کارفرما یا اداره کار، در اعمال صلاحیت‌های خاص مقرر در این قوانین از موجبات مسئولیت محسوب می‌شود.

[1] در برخی از موارد، که به مسئولیت‌های محض موسوم هستند، مسئولیت بدون تقصیر نیز تحقق می‌یابد که البته موضوع حاضر از این قبیل شمرده نمی‌شود.

[2] ماده 14 این قانون نیز تصریح می‌نماید که « مدیر یا مدیران مکلفند تمام بنا را به عنوان یک واحد در مقابل آتش سوزی بیمه نمایند. سهم هر یکاز مالکان به تناسب سطح زیر بنای اختصاصی آنها وسیله مدیر یا مدیران تعیین و از شرکاء اخذ و به بیمه گر پرداخت خواهد شد. در صورت عدم اقدام و بروز آتش سوزی مدیر یا مدیران مسؤول جبران خسارات وارده می باشند.»

انتهای پیام/