پول پاشی، رویکرد ثابت سیاست های اشتغال؛ واقعگرایی نادیده گرفته شد

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، یکی از مهمترین چالش های کشور در سالهای اخیر مسئله اشتغال بوده است .دولت و مجلس با هدف تلفیق و یکدست نمودن منابع اشتغالزایی در بودجه سنواتی، کلیه منابع اعتباری (بودجه ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه های تولیدی و اشتغالزایی را در قالب بند«الف» تبصره «18» لحاظ نموده اند.

شواهد موجود نشان می دهد که به رغم تلاش های انجام شده، اجرای برنامه های تولید و اشتغال موضوع بند «الف» » تبصره «18»  با چالش ها و موانع فراوانی روبه رو شده است .برخی از این چالش ها مربوط به شرایط اقتصاد کلان، نظام تأمین مالی و ضعف های بدنه اجرایی کشور است، اما چالش جدی و اساسی تر مربوط به انتقادهای وارد بر مفاد این تبصره ازجمله عدم واقعگرایی در تعیین اهداف کمی، نبود انسجام و مدیریت واحد، گستردگی و پراکندگی برنامه ها، عدم تفکیک و اولویت بندی بین اشتغال پایدار و برنامه های رونق تولید در طرح های عمرانی و مهمتر از همه، فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی برنامه توزیع منابع ارزان قیمت یا (همان پولپاشی) است. 

لذا پیشنهاد می شود تا در وهله نخست در خصوص اولویت های تبصره «18» (اشتغالزایی یا رونق تولید) تعیین تکلیف شود و سپس چگونگی تقسیم کار بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی و نحوه هماهنگی و تعامل سایر دستگاهها مشخص گردد تا در شرایط کنونی کشور از تک روی، عدم هماهنگی و اتلاف منابع خودداری شود.

بررسی ها نشان می دهد که تا سال 1395، اعتبارات برنامه های مختلف اشتغالزایی در تبصره های مختلف ماده واحده قوانین بودجه و در ذیل امور و فصول و برنامه دستگاه های مختلف، به طور پراکنده و نامسنجم ارائه شده است و با توجه به فرابخشی بودن پدیده اشتغالزایی و اینکه هر دستگاهی به نوعی خود را متولی اشتغال کشور میداند، ناهماهنگی و تکروی هایی مشاهده می گردد و مزید بر آن، به دلیل عدم تعیین متولی مشخص و هماهنگ کننده این برنامه ها، ارزیابی عملکرد و پاسخگویی در این خصوص نیز مشخص نیست .

اما از سال 1396 به بعد، رویکرد دولت و مجلس تلفیق و یکدست نمودن منابع اشتغالزایی در بودجه سنواتی بوده است و بر این اساس تلاش شده است تا کلیه منابع اعتباری (بودجه ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه های تولیدی و اشتغالزایی در قالب بند «الف» تبصره «18» لحاظ گردد و شفافیت ترکیب منابع اعتباری افزایش یابد. لذا منطق تعریف بند «الف» تبصره «18» در قوانین بودجه ،یکدست و هماهنگ نمودن برنامه های اشتغالزایی کشور و افزایش شفافیت در تزریق منابع لازم برای اجرای این برنامه ها بوده است، اما از آنجایی که در کشور الگو و راهبرد بلندمدت برای اشتغالزایی وجود ندارد، لذا وجود این تبصره برای دولت این امکان را ایجاد کرده است تا انواع و اقسام برنامه های بی ربط و پراکنده نظیر بازسازی بافت فرسوده، حمل ونقل شهری و.. . را نیز در قالب برنامه های اشتغالزایی معرفی و ارائه کند و علاوه بر آن به دلیل فقدان متولی مشخص و هماهنگ کننده برنامه های تعریف شده ،عملکرد مشخصی از اجرای این برنامه ها دیده نمی شود و شواهد نشان می دهد که در اجرای این تبصره ،تحقق اهداف مستتر در منطق فوق با چالش مواجه شده است .

در بند «الف» تبصره «18» قانون بودجه 1396، اهداف کلی نظیر مردمی شدن اقتصاد، حداکثرسازی مشارکت اقتصادی، بهره گیری مؤثر از ظرفیت های عظیم جمعیت فعال کشورجوانان، زنان و دانش آموختگان دانشگاهی، بهره برداری مؤثر از مزیت های نسبی و رقابتی مناطق در پهنه سرزمینی ایران اسلامی با اولویت مناطق روستایی و عشایری و محروم، برنامه ریزی و سیاستگذاری مناسب برای ایجاد فرصت های شغلی جدید و پایدار در منطقه و شناسایی استعدادها و قابلیت های مناطق تعریف شده است و برای تحقق این اهداف اقدامات زیر براساس سیاست های مصوب شورای عالی اشتغال پیش بینی شده است:

در بند الف تبصره 18 در قانون بودجه سال گذشته، به دولت اجازه داده شد تا برای اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد، علاوه بر 30 هزار میلیارد ریال اعتبارات یکی از ردیف های جداول بودجه‌ای، 20 درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای این قانون معادل 124 هزار میلیارد ریال را در قالب کمک‌های فنی و اعتباری، یارانه سود تسهیلات و کمک‌های بلاعوض با ترکیب منابع صندوق توسعه ملی و 304 هزار میلیارد ریال تسهیلات بانکی برای حمایت از طرح های تولیدی اشتغالزا هزینه کند.

آنچه که به عنوان ارزیابی عملکرد تبصره 18 بیان می‌شود صرفا ارزیابی میزان تزریق منابع (پول پاشی) است و همان گونه که بیان شد فرایندی برای ارزیابی اثربخش این برنامه طراحی نشده و عملکرد واقعی این تبصره (میزان اشتغال پایدار ایجاد شده) خود محل سئوال جدی است.

تدوین و ارائه اولویتهای سرمایه گذاری به تفکیک رشته فعالیت ها تا سطح شهرستان توسط دستگاه های اجرایی، ظرفیت سازی برای مشارکت فعال و مؤثر جامعه هدف توسط دستگاه اجرایی، تسهیلگری و ظرفیت سازی نهادی در مناطق روستایی و گروه های هدف و احیا و توسعه کشاورزی در مناطق مرزی و نقاط محروم کشور ،اطلاع رسانی شفاف مشوق های مالی، حمایتی مستمر و فراگیر هریک از دستگاه های اجرایی ،ایجاد رونق در بخش ساختمان و خدمات عمومی، اولویت تخصیص مشوق های مالی به طرح پروژه ها ،به ترتیب برای ایجاد و توسعه بنگاه های کوچک، متوسط و صنایع دستی در سال 1397 نیز، تبصره «18» قانون بودجه سال 1397 کل کشور مهمترین حکم بودجه ای دولت در زمینه اشتغالزایی است، اما نسبت به مفاد این تبصره در قانون بودجه 1396، منسجم تر و با اهداف مشخص تر ارائه شده است و در آن به اجرای برنامه های ایجاد و تثبیت اشتغال و سیاست های بازار کار به طور خاص اشاره شده است .

بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی، در تحلیل آسیب شناسی تبصره18 قانون بودجه سال گذشته اعلام کرده است: شواهد امر نشان می‌دهد که رویکرد غالب این تبصره صرفاً پول پاشی در ازای تدوین چند برنامه و دستورالعمل است و عدم تحقق اهداف آن (ایجاد اشتغال پایدار) نیز در شرایط کنونی (عدم تامین منابع) دور از انتظار نیست.

   * عدم واقعگرایی در تعیین اهداف کمّی

بررسی آمار اشتغالزایی سالهای اخیر نشان میدهد بهترین عملکرد اشتغالزایی اقتصاد کشور در سالهای اخیر مربوط به سالهای 1394 تا 1396 به طور میانگین سالیانه 600 هزار نفر افزایش اشتغال بوده است و نتایج بررسی های مرکز پژوهش های مجلس نشان میدهد بخش زیادی از این مشاغل ربطی به اعمال سیاست خاص یا تزریق منابع نداشته است.

 این حقایق در کنار وضعیت اقتصاد کشور در سال 1397 که بی ثباتی و نوسانات ارزی، اشتغال بخش های اقتصادی را به شکل جدی تحت تأثیر قرار داده و افزایش نااطمینانی ها در فضای کسب وکار و هزینه های بالای سرمایه گذاری که بازار کار را با چالش اساسی مواجه ساخته، نشان می دهد تعیین هدف کمی ایجاد یک میلیون فرصت شغلی آن هم با اعمال سیاست خاص و تزریق منابع چه میزان دور از انتظار خواهد بود. همچنین عملکرد ضعیف دولت در تأمین اعتبار بودجه مورد نیاز اشتغال در چندساله اخیر بالاخص در بند «الف» تبصره «18» قانون بودجه 1396 و برنامه اشتغال فراگیر ایجاب می نمود که در نحوه تأمین مالی برنامه ریزی دقیق تری انجام گیرد. لذا لازم است در حال حاضر با توجه به شرایط نامناسب اقتصادی کشور به لحاظ تحریم های ظالمانه استکبار، بازنگری در اهداف و تأمین منابع صورت گیرد و هدفگذاری کمی در هریک از طرح ها و اقدامات مبتنی بر واقع بینی بیشتر، مورد اصلاح قرار گیرد.

مهمترین مسئله در بحث ایجاد و توسعه اشتغال و پایدارسازی آن، وجود یک مدیریت واحد و هماهنگ کننده در حوزه بازار کار است که متأسفانه این مهم در فرایند تنظیم آیین نامه مربوطه و اجرای آن مغفول مانده است و به نوعی تداخل وظایف بین سازمان برنامه و بودجه و شورایعالی اشتغال ایجاد شده است.

شورایعالی اشتغال به عنوان نهاد قانونی سیاستگذار در امر بازار کار و اشتغال از سال 1377 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و مصوبات این شورا و نحوه تخصیص منابع مورد نیاز باید با محوریت نهاد یاد شده انجام پذیرد و سازمان برنامه و بودجه تنها مسئول تخصیص به موقع اعتبار پیش بینی شده براساس سیاست های مصوب شورا بوده است، اما ملاحظه میشود سازمان برنامه و بودجه کشور که وظیفه تخصیص به موقع اعتبار پیش بینی شده را برعهده داشته، در متن تبصره به عنوان تأییدکننده تمامی برنامه ها و طرح های اشتغالزایی تعیین شده است و بر این اساس ارتباط منطقی بین نظام بودجه ای با نظام تصمیم گیری و سیاستگذاری اشتغال و بازار کار گسسته شده است. همچنین تنظیم آیین نامه این تبصره نیز باید از سوی دبیرخانه شورایعالی اشتغال با همکاری سازمان مذکور و سایردستگاه های اجرایی مرتبط انجام می پذیرفت که برعکس آن ،سازمان برنامه و بودجه متولی اصلی تنظیم آیین نامه آن شده است. همچنین به دلیل فقدان مدیریت واحد و منسجم، به جای تهیه شیوه نامه یا دستورالعمل اجرایی واحد برای تمامی فرایندهای اجرایی، نحوه تخصیص منابع و ...، تفاهمنامه های جداگانه برای هر مرحله تعریف شده است که همین امر منجر به پراکنده کاری و عدم انسجام در عملکرد دستگاه های اجرایی شده است. برای مثال به جای طراحی یک سامانه اطلاعاتی واحد و هماهنگی سایر دستگاهها با آن، هریک از دستگاه های اجرایی اقدام به راه اندازی سامانه های آماری خاص خود نموده که علاوه بر صرف هزینه و زمان، امکان نظارت واحد و مناسب برنامه های اشتغال را به دنبال نخواهد داشت.

برسی مفاد تبصره «18» نشان میدهد که هرچند هدف دولت از ارائه تبصره «18»، افزایش شفافیت و یکپارچه سازی کلیه اعتبارات مربوط به اشتغالزایی بوده است، اما شواهد نشان میدهد که در این تبصره، برنامه ریزی و سیاستگذاری برای رونق تولید و اشتغال بیشتر مورد توجه بوده است تا تخصیص اعتبار. به طوری که علیرغم در دست اجرا بودن دو برنامه اشتغال فراگیر و اشتغال روستایی در کشور، با تکروی تبصره «18»، سیاست های اشتغالزایی جداگانه ای در مفاد بند این تبصره معرفی شده است که نسبت چندانی با این دو برنامه ندارد و  به تبع اعتبارات لحاظ شده در این تبصره نیز در راستای برنامه های مورد نظر خود تبصره است تا سیاست ها و برنامه های اشتغالزایی موجود در کشور.

همچنین بخش دیگری از مفاد تبصره «18» شامل طیف گسترده و متنوعی از موضوعاتی است که به عنوان برنامه اشتغال پایدار شناخته نمیشود و در حد یک اقدام و پروژه اجرایی است برای مثال تعریف «بازسازی بافت فرسوده شهری» به عنوان برنامه اشتغالزایی، این تصور را ایجاد میکند که تمامی اعتبارات عمرانی کشور میتواند در ذیل برنامه های اشتغالزایی قرار گیرد، حال آنکه منظور از برنامه اشتغالزایی، برنامه هایی متناسب با چالش های بازار کار (بیکاری جوانان و قشر تحصیلکرده) و دوام و ثبات اشتغال های ایجاد شده است.

ازسوی دیگر گستردگی طیف موضوعات این تبصره، در درجه اول فقدان اولویت بندی در تخصیص اعتبارات را منعکس میکند و علاوه بر این، معادل دانستن دو مقوله اشتغالزایی و رونق تولید، جهت دهی و اولویت بندی در تخصیص اعتبارات را دچار سردرگمی می نماید. لذا در نتیجه فقدان اولویت بندی ،بخشی از توان کارشناسی دستگاه های اجرایی صرف تدوین و تصویب انواع برنامه های تولید و اشتغال میشود و در مقابل، بخش چشمگیری از توان کارشناسی به جای بررسی ابعاد فنی برنامه های پیشنهادی صرف مواجهه با فشارهای غیرکارشناسی و چانه زنی برای دریافت منابع میشود .

*نامشخص بودن میزان اثربخشی اجرای تبصره و فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی آن

علاوه بر نکاتی که درخصوص عدم واقعگرایی در اهداف کمی تبصره گفته شد یکی از نقاط ضعف برنامه های بند «الف» تبصره «18»، نامشخص بودن میزان اثربخشی و چگونگی رصد و سنجش آن است .

در این رابطه سؤال کلیدی آن است که حتی اگر برنامه های این تبصره به طور کامل اجرا و اهداف کمی آن در تخصیص منابع بانکی محقق گردد ،آیا اعطای این تسهیلات و تخصیص این منابع، اثربخشی لازم را در ایجاد اشتغال دارد؟ آیا اشتغال ایجاد شده در اثر پرداخت این تسهیلات، پایدار است یا با گذشت چند ماه، شغل ایجاد شده نیز عملاً حذف میشود؟ متأسفانه هیچ فرایند و شاخصی برای پایش مستمر اثربخشی اجرای برنامهها در این تبصره پیشبینی نشده است.

شواهد امر نشان میدهد که رویکرد غالب این تبصره صرفاً پولپاشی در ازای تدوین چند برنامه و دستورالعمل است و عدم تحقق اهداف آن )ایجاد اشتغال پایدار( نیز در شرایط کنونی )عدم تأمین منابع( دور از انتظار نیست. تأکید مجدد این نکته ضروری است که آنچه که بهعنوان ارزیابی عملکرد تبصره «18» بیان میشود، صرفاً ارزیابی میزان تزریق منابع (پولپاشی) است و همانگونه که بیان شد، فرایندی برای ارزیابی اثربخشی این برنامه ها طراحی نشده و عملکرد واقعی این تبصره(میزان اشتغال پایدار ایجاد شده)خود محل سؤال جدی است. 

 انتهای پیام/