بودجه ریزی عملیاتی؛ راهکار عبور از کسری بودجه مزمن در ایران/هراس دولت از پیاده سازی و طفره مجلس از نظارت

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم ، سالها از وعده مسئولان مختلف دولتی در خصوص اصلاح ساختار بودجه و همچنین بودجه ریزی بر مبنای عملکرد میگذرد اما تاکنون دستاورد قابل توجهی در این زمینه در ساختار مالی دولتی ایجاد نشده است. رهبر معظم انقلاب در دوره‌های مختلف نسبت به عدم پیاده سازی اصلاحات بودجه و قطع وابستگی بودجه کشور به نفت تذکر داده‌اند. در این بین انتظار میرفت دستگاه برنامه ریزی دولت و همچنین کمیسیونهای تخصصی مجلس در این زمینه با حساسیت بیشتری اقدام میکردند. در خصوص ابعاد مختلف بودجه ریزی برمبنای عملکرد به عنوان یکی از پایه‌های اصلی اصلاح ساختار بودجه کشور، گفتگویی با بنیامین شکوه فر از کارشناسان اقتصادی انجام داده‌ایم. این کارشناس حوزه بودجه معتقد است، دولت و مجلس در سنوات مختلف عزم جدی بر اصلاح ساختار بودجه نداشته‌اند

تسنیم: چرا برنامه ریزی عملیاتی در نظام بودجه ریزی ایران بعد از سالها مطالبه وعده مسئولان دولت های مختلف در نظام بودجه ریزی ایران محقق نشده است؟

شکوه فر: اولین بار موضوع عملیاتی نمودن بودجه ریزی در سال81 و در بند (ب) تبصره 23 قانون بودجه سنواتی و سپس در سال  1383 و در ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مورد تصویب و تاکید قرار گرفت. بعد از آن نیز در بودجه های سنواتی و برنامه های پنجم و ششم نیز احکامی جهت اجرایی شدن بودجه ریزی عملیاتی به تصویب دولت و مجلس رسیده است با این حال علی رغم همه ی این تاکیدات و در راس همه این مطالبات مکرر مقام معظم رهبری ^{(مد ظله العالی)} بر بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد که آخرین مرحله آن در فراز پایانی سخنرانی 14 خرداد سال جاری بیان داشتند، دولتها بصورت مستقیم و مجلسیان بصورت غیر مستقیم همتی جدی جهت اجرایی شدن آن از خود بروز نداده‌اند.

در چنین شرایطی دولتها با ذهنیت ایجاد محدودیتهای رفتاری در کنش و واکنشهای سیاسی در صورت پیاده سازی این مدل از بودجه ریزی همواره از اجرای آن هراسان بوده و از آن سرباز زده اند از طرفی مجالس گذشته هم علی رغم تکلیف قانونی مبنی بر نظارت بر اجرای برنامه های پنج ساله و قوانین بالادستی به دلیل عدم امکان نفوذ و تاثیر گذاری بر بودجه در کمیسیون تلفیق و صحن همواره از پیگیری نحوه ی اجرای این احکام طفره رفته اند. فلذا علی رغم تاکیدات مکرر مقام معظم رهبری و احکام برنامه های پنج ساله و سنواتی تاکنون بودجه کشور عملیاتی نشده است. اگر بخواهیم بصورت مشخص به دلایل دیگری که مراتب بعدی تاثیرگذاری قرار دارند اشاره کنیم می توانیم به این موارد توجه کرد.

• متناسب نبودن مقررات موجود
• عدم بلوغ اجرایی کشور در حوزه برنامه ریزی
• عدم وجود مطالبه گری عمومی
• عدم وجود نظام حسابداری تعهدی
• ضعف سیستم های نظارتی
• وجود ملاحظات سیاسی
• عدم شفافیت بودجه
• اتکای حداکثری بودجه به درآمد های نفتی
• عدم روز آمدی ساختار بودجه
• عدم الزام به پاسخگویی عمومی
• عدم تهیه شاخصهای سنجش عملکرد
• عدم آموزش مدیران کارآمد در حوزه بودجه ریزی
• عدم وجود فرهنگ سازمانی مناسب
• عدم آشنایی مدیران اجرایی با منافع حاصل از اجرای بودجه ریزی عملیاتی

تسنیم: یکی از مشکلات اقتصاد ایران وقوع تحریمهای سنگین نفتی و بانکی در یک دهه اخیر است، آیا در شرایط تحریمی و کمبود منابع امکان تحقق بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد با توجه به افزایش فشار کمبود منابع وجود دارد؟

شکوه فر: مهمترین نتیجه و اثر بودجه ریزی عملیاتی انضباط مالی است که حلقه مفقوده شرایط بحرانی موجود است. اصولاً مواردی همچون نوسانهای ارزی ناشی از بودجه ریزی غلط و افزایش بهای ارز با هدف تامین منابع، وجود بیش از 650میلیارد تومان پروژه نیمه کاره با اتکاء به فهرست بهای سال 96 و بدون احتساب تورم سالیانه، جهش کسری بودجه و بدهی های دولت و شرکتهای دولتی به بیش از 1000 هزار میلیارد تومان و تضعیف پیوسته ارزش پول ملی و تولید تورم، در نظر نگرفتن آمایش سرزمین در تاسیس بنگاه های اقتصادی در استانها که منجر به مهاجرت و خروج بسیاری از مردم از استانها و خالی شدن برخی از مناطق جغرافیایی از تکرار بودجه نویسی های غیر عملیاتی و نامشخص بودن هزینه تمام شده کار در دستگاه ها و بودجه های سالیانه می باشد که تحریمها و ازبین رفتن بسیاری از منابع درآمدی دولت از جمله درآمدهای نفتی اثرات وضعی آن را دو چندان نموده است. از این جهت باید گفت که بودجه ریزی عملیاتی اساساً برای حل همین مشکلات و رفع کسری بودجه کشور بر اساس مدلهای علمی و قابل دفاع با بررسی نمونه های آزموده شده تا ضمن اولویت بندی هزینه ها بتواند با منابع محدود بیشترین و موثرترین پیامدهای هزینه کردی را توسط دولتها ایجاد نماید.

در این چشم انداز بودجه ریزی عملیاتی بعنوان ابزار مدیریتی دولتها برای حکمرانی مطلوب و شایسته فرصتی را جهت مدیریت درست درآمدهای محدود بدست خواهد داد.

با این پیش بینی فرضی و با توجه به وضعیت ظالمانه ای که بر اثر تحریمها کشور ، مردم و دولت را درگیر خود نموده است و عملاً دولتمردان را در شرایط سخت مدیریت بحران مالی کشور قرار داده به نظر می رسد تنها راه برون رفت از تنگناهای بودجه ای ومالی ، تمسک به این روش خواهد بود از سویی با عنایت به شرایط تحریمی پذیرش محدودیت های ناشی از اجرای بودجه ریزی عملیاتی برای مدیران اجرایی کشور نیز راحت تر خواهد بود و در صورت خروج از انسداد بوجود آمده و سرازیر شدن درآمدهای نفتی و رفع خلاء های موجود دغدغه های ناشی از آن نیز بصورت کلی از بین می رود و تا بروز مشکل بعدی هیچ یک از قوای مجریه و مقننه و اجزاء آن زیر بار اجرای نظامات بودجه ریزی عملیاتی نخواهند رفت.

تسنیم: تاثیر بودجه ریزی عملکرد برکاهش کسری بودجه کشور چگونه ارزیابی می شود؟

شکوه فر: اصلاح و بهبود روند تصمیم گیری از مقدماتی ترین نتایج بودجه ریزی عملیاتی است. این در حالی است که کسری بودجه جزو نتایج قطعی بودجه بندی سنتی و بر مبنای صفر یا افزایش است. با این وصف در صورت بودجه ریزی بر مبنای عملکرد امکان تحقق کسری بودجه نزدیک به صفر خواهد بود هر چند بر مبنای بودجه ریزی عملیاتی تکیه و توجه جدی به خروجی و محصولِ هزینه کرد است، و موضوع درآمد و واقع بینی نسبت به آن مقوله ای است که در جای خود باید به آن پرداخته شود. با این حال در صورت ایجاد چرخه ابتناء بر عملکرد، اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی و افزایش اثر بخشی در یک بازه کوتاه مدت تحقق درآمده های مدنظر بودجه امری سهل و ممتنع خواهد بود.

تسنیم: وضعیت بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در کشورهای دیگر به چه نحو است؟ نمونه های موفق بودجه ریزی عملکرد چه مسیری  را طی کرده اند؟ آیا الگو برداری از این نمونه ها در اقتصاد نفتی ایران مناسب است؟

شکوه فر: بودجه ریزی عملیاتی حلال همه مشکلات و نوشدارویی حتی برای بیماری و درد مزمن عدم تعادل بودجه به حساب می آید به همین خاطر بسیاری از کشورها در دوره هایی که درگیر بوده اند به سراغ اجرای آن رفته و پس از آزمودن خطاهایی ، عاقبت توانسته اند میوه شیرین این مدل از بودجه ریزی را بچینند.

در ایالات متحده آمریکا بعنوان اولین کشوری که بودجه ریزی عملیاتی را تجربه نمود در اواخر دهه 1940 و بدلیل وجود نارضایتی های غیر قابل کنترلی که از نحوه توزیع بودجه در بین فدرالها نشات می گرفت،کارایی پایین بودجه برای تامین نیازهای مدیران اجرایی ، تمرکز زدایی و مورد توجه قرار گرفتن کارایی مدیریتی ، مالیاتهای سنگین ، بدهی های دست و پاگیر، عدم امکان توسعه فعالیت های دولت، ناکارآمدی دولتهای محلی و....باعث شد در سال 1949 برای اولین بار با شاخص بندی فعالیتهای شهرداریهای ایالت متحده آمریکا و از جمله شهرداری نیویورک در صدد حل مشکلات پیش گفته برآیند. هرچند شروع این حرکت در قالب ایده ی تدوین بودجه بر مبنای قیمت واحد شکل گرفت ولی رفته رفته مدل طبقه بندی حسابداری بر مبنای عملکرد شروع شد. البته بدلیل عدم توجیه ملی و بی علاقگی عمومی این روش بعنوان روش احیای مالی دولت پس از طی یک دوره ی حدوداً 20 ساله شکست خورده و پس از گذشت چند سال مجدداً و با رویکردی جدید و مدرن و با اهداف از پیش تعیین شده کلید خورد. افول دوباره این طرح بدلیل عدم وجود استانداردهای حسابداری و کم رنگ بودن نقش کنگره منجر شد پس از گذشت چندین سال مجدداً با هدف افزایش اثربخشی و کارایی و تحت نظارت دقیق و دائمی کنگره در بودجه 2002-2003 بصورت کاملاً عینی بودجه ریزی عملیاتی با اعطای نقش لازم به همه بازیگران و در نظر گرفتن منافع همه ذی نفعان جامعه آمریکایی شکل بگیرد.

 با بررسی این مرحله از گرایش به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در آمریکا بصورت ضمنی به نتایجی می رسیم که توجه به آنها کمک شایانی برای پی ریزی این مدل از بودجه بندی در کشور بدست می دهد.

1. شروع عملیات باید از مقیاس های کوچک  و امکان پذیر شکل بگیرد.
2. همه ذی نفعان و بازیگران سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و ... باید در اصلاحات شریک باشند.
3. پیش بینی و آمادگی لازم برای همه واکنش های احتمالی.
4. دخالت حداکثری قوه مقننه در فرآیند تصمیم گیری.

البته پس از آمریکا و بیشتر بر اساس همان یافته ها کشورهایی دیگری براساس اقتضائات بومی اقدام به بهره مندی از مواهب این مدل از بودجه ریزی با اجرای بودجه ریزی عملیاتی نمودند. از جمله سوئد ، انگلستان ، کره جنوبی ، ژاپن و....

که جزء نمونه های موفق می باشند توجه به  این نکته نیز حائز اهمیت است که بودجه ریزی عملیاتی یک کل واحد نیست بلکه متشکل از اجزایی است که می توان آنها را از یکدیگر جدا نمود فلذا بسیاری از کشورها در مناطق و قاره های مختلف امروزه از ده تا صد در صد این ابزار مدیریتی را استفاده می کنند به همین خاطر اگر بخواهیم بگوییم که چند درصد از کشورهای جهان امروز بر اساس برآورد میدانی از حداقل ترین استانداردهای بودجه ریزی عملیاتی استفاده می کنند     می توان ادعای" همه کشورها" را مطرح نمود.

از سویی با عنایت به شرایط مختلف کشورها اعم از منابع و مصارف فلذا نسخه پیچی واحد هم قطعاً امری نادرست خواهد بود.بررسی کشورهای مختلف هم نشان دهنده این است که کشورهای مختلف و موفق در مسیر پیاده سازی این مدل از بودجه ریزی با حفظ کلیات و اصول بودجه ریزی عملیاتی در تنظیمات جزیی بر اساس شرایط خود عمل نموده و اتفاقاً به نتایج مثبتی هم دست یافته اند در کشور ما نیز قطعاً توجه به مباحث و فرهنگ مدیریتی و رفتاری در بین کارگزاران دولت و مردم و در نظر گرفتن اولویت های کشور باید مورد توجه قرار بگیرد تا همراهی همه ذی نفعان بوجود بیاید.

تسنیم: به موضوع بودجه ریزی در ایران بازگردیم، همانطور که اشاره کردید ظاهرا نوعی هراس از پیاده سازی بودجه ریزی عملیاتی در ساختار تصمیم گیری اقتصادی کشور وجود دارد،‌ اخیرا دولت بعد از تذکرهای مکرر رهبر انقلاب از برنامه خود برای اصلاح ساختار بودجه خبر داد، آیا بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد مقدم بر اصلاحات ساختاری بودجه است؟

شکوه فر: واقعیت این است که امکان اداره کشور با استمرار رویه های جاری وجود ندارد از این رو مقام معظم رهبری ^{(مدظله العالی)} از مسئولین و دست اندرکاران در دو قوه ی مجریه و مقننه خواستند که نسبت به اصلاح ساختاری بودجه اقدام و پس از تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی بودجه سنواتی 99-98 بر اساس مدل جدید که بر اساس شاخصهای مناسب اداره کشور در شرایط تحریمی ، قطع وابستگی مستقیم بودجه به درآمدهای نفتی ، اجرای اصلاحات ریشه ای در اقتصاد با از بین بردن کسری بودجه ، اطمینان از تامین حداقل های معیشتی مردم بصورت عادلانه؛ تنظیم و به موقع اجرا گذاشته شود.

با این نگاه و توجه به این نکته که ادامه وضع موجود مساوی با بی ثباتی و خروج از تعادل اقتصادی، افزایش تورم و نرخ ارز بصورت فزاینده ، تشدید رکود اقتصادی، کاهش شدید سرمایه گذاری، افزایش و انباشت بدهی دولت به بانک ها ، بیمه ها، صندوق ها ، کاهش بیش از پیش اشتغال، افت تولید و ده ها بلیهء دیگر در کشور ناشی از ساختار بودجه ای است که به تعبیر درست نیاز به جراحی دارد.

هرچند عنوان تقدم و تاخر برای اصلاحات ساختاری و بودجه ریزی عملیاتی مناسب نیست لیکن اینگونه میتوان موضوع را تشریح کرد که به هم آمیختگی این دو موضوع آنچنان زیاد است که عملاً امکان تفکیک و اولویت بندی از آنها ساقط میشود.

اصولاً هیچ اصلاحات ساختاری بودجه در کشور شکل نخواهد گرفت تا زمانیکه مبانی بودجه ریزی عملیاتی محقق شده باشد. تا زمانیکه به اهداف بودجه ریزی عملیاتی همچون کنترل کیفیت، کمیت و قیمت تمام شده و به عبارت بهتر کنترل "خروجی ها" توجه نشود و صرفاً بر اساس بودجه ریزی سنتی بدنبال کنترل فصول هفتگانه هزینه ها و نهایتاً کنترل  "ورودی های" بودجه باشیم امکان اصلاحات ساختاری وجود نخواهد داشت از سویی تازمانی که بنای متولیان امر اعم از تنظیم کنندگان ، مصرف کنندگان و نظارت کنندگان بودجه بر اصلاح ساختاری و نجات کشور نباشند اساساً کسی زیر بار تحمل مشقات بودجه ریزی عملیاتی نخواهد رفت جامعه امروز ما به دلیل دست و پنجه نرم کردن با تحریم، بیماری منحوس کرونا و ضعف شدید برنامه ریزی و در ابتدای شکل گیری مجلس یازدهم و نهایتاً در سال آینده با تشکیل دولت جدید ظرفیت بسیار یکتایی را برای پیاده سازی بودجه ریزی عملیاتی و نهایتاً اصلاح ساختاری بودجه خواهد داشت که مقدمات آن باید از هم اکنون و توسط نیروهای باانگیزه در مجلس فراهم شود.

انتهای پیام/